中国、匈牙利乡村公共品供给机制的比较研究(2)

         

        2、决策逻辑。由于政治体制的不同，中国与匈牙利在乡村公共品供给上的决策逻辑也有许多差别：第一，决策程序不同。中国乡村公共品供给是自上而下决策，即上级政府将任务指派给下级政府，一般采取强制性的文件逐级下放任务，下级政府没有理由反对上级政府的任务指派，只好将任务进一步下放给更下一级政府，这样的传递使得乡村公共品供给变成了委托--代理链条的延伸；匈牙利政府的官员任命与乡村公共品的供给任务是分离的，官员选自民众，而公共品供给的任务已为《地方政府法案》所确定，因而决策程序表现为自下而上，即乡村公共品供给的任务是选民考察候选人的标尺，政府官员的职责是履行选民交办的任务。第二，服务对象不同。中国乡村公共品供给的决策主体--政府官员代表政府，并对其上级政府负责；匈牙利乡村公共品供给的决策主体--政府官员代表选民，以选民为服务对象，对选民负责。第三，民主与集中的方式不同。在中国，由上级政府下达命令，在基层政府则由乡镇党委书记和村镇长共同协商、决策，其过程采取民主集中制，即在党内征求一致意见并以党内民主带动全民民主，属于先集中后民主；匈牙利则正好相反，因为《地方政府法案》对乡村公共品供给任务的规定是从民主调查中得出的，因而公共品的供给决策源自民意，不过是由村镇长依据《地方政府法案》做出如何供给的决定，因而是先民主后集中。

         

        3、融资结构。中国与匈牙利乡村公共品供给的融资结构存在几点不同：第一，融资渠道不同。中国的融资渠道单一，税费改革前，资金主要取自农业税费，税费改革后连单一的融资渠道都被切断，乡村公共品提供处于瘫痪境地；匈牙利乡村公共品供给的融资渠道是多元的，有中央财政转移支付、中央税收分享、自有收入、投资补助、公共品使用付费及赤字财政等途径，这使匈牙利提供乡村公共品有充裕的资金保障。第二，资金来源不同。中国乡村公共品发展的资金主要来自制度外财政，即通过农民集资或以工抵资的形式筹集，属于不经过政府收支系统的制度外供给；匈牙利乡村公共品供给的资金收支基本上是在制度框架内进行的，即大部分来源于中央政府的财政转移支付和中央税收分享。第三，财政体制不同。中国自分税制改革后，政府将基数大、易于征收的税种层层向上集中，而将数目小，难于征收的税种层层下放，以至基层政府的税收状况极其拮据，在分权财政体系下，地方政府处于贫困的边缘，尤其是中西部农村地区给地方政府官员支付工资尚且困难，更别提乡村公共品供给了；而匈牙利实行的是公共财政体制，地方公共品供给的资金由全国财政统筹，这种制度安排健全了公共品的供给机制，有利于公共事业的顺利发展。第四，资金使用途径不同。中国的中央财政转移支付一般用来发放地方基层官员的工资和教师工资，除此之外无甚节余；匈牙利的中央财政转移支付都是专款专用，有力地保证了资金的确切来源和使用方向。

         

        4、监督机制。中国与匈牙利乡村公共品供给的监督机制是不一样的：第一，监督主体不同。中国的监督主体是政府相关的党委组织，他们掌握着下级政府官员的升迁与任免大权，可以按章对政府官员的政绩进行考核，因而存在着官员“寻租”的可能与事实；而匈牙利有专门的内外部监督机构，内部机构有权对地方官员的决策行使法律检查的职能，予以监督，而外部机构可对地方政府的资产运作进行细致的检查和审核，从制度上保证了地方政府官员的公正廉洁。第二，监督手段不同。中国一般是上级官员和上级政府对下级官员和下级政府进行行政监督，监督的手段是考核评价和例行检查，由于信息不对称的影响，使得监督无法顺利实施；匈牙利采取自我监督的措施，即政府官员按照选举规则必须对自己的行为负责，必须忠于职守，这有利于乡村公共品供给任务的顺利完成。第三，监督方式不同。中国采取封闭式的纵向监督为主，即党内监督和政府体制内的上下级监督；而匈牙利是开放式的横向监督，即监督不仅发生在政府体制内，地方媒体等外部非制度性监督也发挥着重要的作用。

         

        四、中国和匈牙利乡村公共品供给机制比较的

         

        启示

         

        通过对中国和匈牙利乡村公共品供给机制的比较，我们期望在法律保障与民主治理、社会公平与经济效率、政府分权与财政分税等方面得出有益于我国的若干经验启示。

         

        1、法律保障与民主治理。在市场经济条件下，依法行政成为必要。匈牙利国会通过的《地方政府法案》详尽地规定了村、镇、县级镇、县政府等各种不同水平的地方政府的职责和任务，有效地将地方政府官员应尽的职责列举完毕，有利于地方政府官员依法行政。由于有立法权威保证了各种水平的地方政府完成相关的公共品供给任务，避免了政府间以层级关系为由下达或分配任务，各种水平的地方政府一律按照《地方政府法案》相关规定各司其职，减少了政府间的行政成本，提高了办事效率，明确了办事方向。匈牙利《地方政府法案》关于乡村公共品的供给问题体现了民主治理的原则，即形成与贯彻法案的过程都贯穿了民主原则，法案的民主性与权威性保证了地方政府行为的规范性。在我国现行政府行政体制下，各级政府都可以将公共品供给任务下放到比自己级别低的地方政府身上，这一方面加大了基层地方政府变通地压榨老百姓的可能性；另一方面使许多公共品供给任务根本不具备完成的条件。如果能通过一部类似于匈牙利的地方政府法案，使各级政府能清晰地了解自己应完成的任务并不得推脱，这将有利于加快民主进程和地方政府体制的重构。

         

        2、社会公平与经济效率。乡村公共品提供过程中存在两个重要标准，即社会公平与经济效率。社会公平包括起点公平、过程公平和结果公平。在不同的公平状态下，经济效率始终贯穿其中。匈牙利在乡村公共品发展过程中，并没有区分不同地方政府的人口规模、财政能力，一律按统筹计划分配以发展任务，配套资金的比例也是公平公正的，这就保证了乡村公共品提供的起点公平。而我国乡村公共品供给主要依赖于地区经济发展水平，即地方政府的财力和地方人口的多寡，因而在起点上就存在不公平因素，且城乡二元经济结构的存在使得城市与农村执行不同的公共品供给政策，导致农村地方政府的资金来源与城市相比处于机会不公平境地。在决策过程中，匈牙利的政府办事效率较高，因为将各项任务以法案的形式分配净尽，各种水平的地方政府不是要不要发展公共事业，而是考虑如何发展的问题。在融资时，由于融资渠道多元化，大部分来自中央财政转移支付和中央税收分享，减少了讨价还价的中间环节，提高了办事效率。在监督过程中，多样化的横向监督机构保证了结果的公平，各种水平的地方政府按章办事，其社会公平维持得较好。因此，从矫正起点公平、过程公平与结果公平等环节入手，提高公共品供给的效率成了中国乡村公共品供给的当务之急。

         

        3、政府分权与财政分税。通过比较，可以发现乡村公共品的有效供给要求财权与事权的统一。相比之下，匈牙利的乡村公共品供给效果较好，究其原因，是匈牙利地方政府分权比较成功。通过政府分权，中央政府与地方政府之间的关系逐步理顺，中央政府能够从宏观上把握国家政治的运行方向，而基层政府则可以更好地顺应居民的意愿，且居民对乡村公共品的诉求也有通畅的渠道反映到决策者那里，对正确决策方案的形成起到了重要的作用。在政府分权的同时，匈牙利妥善地进行了财政分税，合理的财政分税有效地解决了乡村公共品供给的资金来源问题，保证了乡村公共品供给任务的顺利开展。而在我国，乡村公共品的规划一般由上级政府制定，决策权力高度集中，很少能够反映当地民众的实际需要，这就为政府官员制造政绩工程提供了契机。再加上事权与财权的不对称，使得乡村公共品供给常常有名无实。在新农村建设中，中央政府要考虑将绝大多数乡村公共品供给的规划权下放给基层政府，同时革新财税体制，在初期加强对农村转移支付的力度，弥补过去以农补工对农业部门造成的伤害，等到农村发展到一定程度时，争取以农业推动农业部门自身的发展。

         

        参考文献：

         

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