三、中国贫困地区劳动力转移的现状及问题
劳务输出是帮助这些贫困地区解决劳动力供需矛盾的一个途径。但是,在统筹城乡劳动力就业方面,政府职能是有缺陷的,由此中国贫困地区劳动力转移面临双重困境与压力:一方面,农村劳动力转移过程中的困难和阻碍,流动中的无序性和盲目性;另一方面,由于贫困本身产生的不利因素,给他们向非农业部门转移带来更大的阻力。中国贫困地区劳动力转移存在以下几个问题。
1.农村劳动力素质低下。贫困地区农村劳动力的总体素质不高,加上没有专业技术,他们难以接受科技知识,农业生产率难以提高,致使广大农村大多仍停留在传统的耕作模式上,农村劳动力退出农业生产的基础不稳。同时,低水平的文化素质使得农村劳动力适应不了非农产业的发展要求,农村劳动力进入非农产业比较困难,极大地影响农村剩余劳动力向城市有效转移。这是制约贫困地区农村剩余劳动力转移的主要因素。
2.制度因素,包括现行的户籍制度、社会保障制度和土地制度,妨碍着我国农村剩余劳动力转移。一是我国现行的城乡分割的二元户籍制度虽然放宽农民进城的条件,但并未从根本上改变。大中城市的户口准入门槛依然很高。二是农民与市民在地位、身份、就业、住房、补贴、劳保、福利等社会保障方面仍存在着明显的不平等,无法跟城市人进行公平竞争,同时给他们在吃、住、就业、加薪、孩子上学等方面也造成许多困难。这一方面使农村劳动力在城镇就业的成本加大;另一方面农村劳动力在城镇不能长期稳定地就业,致使相当部分的劳动者在城镇若干年后又回流到农村。三是农村土地制度是实行集体所有、家庭联产承包。在联产承包的实施中,土地基本是按人头平均分配的,这些流人到城市的农村人口仍然要在农村占有耕地、住房,而农民土地不退出,农村土地的细碎分割问题不能解决,土地约束越来越严重,也就意味着农村剩余劳动力的转移问题没有从根本上解决。
3.农民贫穷更大程度地阻碍了农村剩余劳动力的顺利转移。许多研究者认为外出劳务主要来自于内陆省份的相对贫困的村庄和比较贫困的农户;但一些研究表明,外出劳务主要来自于中等收入的农村和农户。绝大部分的研究者认为最贫困的农户外出打工存在着重重障碍。这是由于贫困农户没有足够的钱来支付外出寻找工作的本钱和必要的交通费用,同时由于贫困农户受教育的程度低,有的甚至不识字,因此很难获得相关的信息和机会。这就是为什么外出劳务大多来自低收入地区而不是来自这些地区最贫困的农户的原因。
贫困农户难以获得农业和非农业的发展所创出的新的工作机会,这是由于他们被迫要花大量时间来完成那些日常必需的但收入又低的工作。如居住在丘陵山区的贫困农户由于地块分散、路途遥远、山高坡陡、耕种费时而单位面积产量低,使得他们为了生产足够的生活必需的粮食而耗去了他们家庭成员的大部分时间。因此即使有从事非农产业就业的机会,对贫困农户来说由于上述的种种限制而难以获得。
4.劳动力市场发育滞缓,中介组织发育程度低。目前农村劳动力跨地区流动大都是自发的,而由政府职业介绍部门组织安排外出的却很少。农村劳动力流动无序状态带来的主要弊端是不能进行宏观控制。大量劳动力流动的同时,必然形成初级劳动力市场,对于劳动力市场,政府同样需要宏观调控,但目前还缺少这一环节,即缺乏对农村劳动力的总需求、总供给的调节,缺乏对农村劳动力的就业组织与指导。
5.政府对农村劳动力转移就业的服务不到位。农村劳动力转移就业是一个系统工程。从掌握劳动力资源、提供就业信息和就业培训,到维护劳动者的合法权益,都需要政府部门提供完善的管理和服务。但是,政府的这种职能非常缺乏。政府还不能比较完全地掌握农村劳动力资源及转移就业的基本情况。在公共培训和技能培训上,政府部门还没有特别行之有效的措施,同时再加上经费短缺、部门分割,培训的效率非常低,接受培训的农民工比较少。政府没有把农民工纳入全国的就业体系,导致农民工有组织外出的比例比较低。政府在维护农民工合法权益上,对用人单位没有形成一套完整的约束机制,导致农民工合法权益受到侵害的现象屡见不鲜。
四、中国贫困地区劳动力转移的对策建议我国目前8700万贫困人口,尤其是2 900万特困人口的脱贫问题,已成为实现全面建设小康社会奋斗目标的难点和重点。促进贫困农民脱贫致富,解决“三农”问题,核心是农民增收。而农民增收的重要出路在于推进农村富余劳动力向城镇和非农产业转移。有效地促进贫困地区农村剩余劳动力的转移,必然要纳入政府实施公共管理的重要构成部分,加大宣传力度,把农村劳动力纳入规范化、制度化管理的轨道,建立健全劳务转移就业的组织体系,同时,还要加强贫困地区劳动力转移培训,增加对农村人力资本的投人,加大扶贫力度,调整农村产业结构实现就地转移。
1.加大对贫困地区农村剩余劳动力转移就业的宣传力度。贫困地区的农民思想观念落后,市场消息闭塞。我们要通过积极的宣传使广大的农民懂得,劳动力转移就业是增加农民收人最有效的方式。通过向他们积极宣传已外出务工人员的生活改善现状,以及他们的工作和发展前景,使他们增加外出务工的信心。除此之外,我们也及时将劳动力市场目前对各类劳动力的需求,尤其是对贫困地区劳动力的需求信息公布,使他们了解到外出务工有现实可能性,充分调动他们的外出务工主动性。
2.政府必须对贫困地区建立健全规范化的劳动力转移就业组织体系。加强就业指导和就业渠道的组织和管理,不仅使这些贫困地区农民找到转移就业的出路,因人、因时、因地择业,而且可以稳定就业渠道,使劳动力转移工作有序化,有组织化。
各级政府一定要按照“公平对待,合理引导,完善管理,搞好服务”的方针,切实搞好农民工外出就业指导和服务工作。当前,政府主要应从体制、机制上提出根本解决办法,逐步建立和完善促进农村劳动力转移就业的五大体系⑥,即建立农民工外出务工的管理和服务体系、农村劳动力流动监测体系、农村劳动力就业培训体系、农村劳动力转移输出的就业信息体系和维护农村劳动力合法权益的法律服务体系。
3.加快贫困地区劳动力转移,提高劳动力素质,增加对农村人力资本的投入是关键。特别是贫困地区劳动力受教育程度都不高,文化素质较低,直接导致劳动技能水平低下,就业渠道狭窄。因此,不仅要加强贫困地区劳动力转移就业前的劳务技能培训,提高他们在城市的生存能力,同时也要加强当地的基础素质教育,使贫困地区劳动力转移整体素质得以提高。我国从2000年开始积极主动增加对农村人力资本的投入。2004年3月31日,中国农业部、财政部、劳动和社会保障部、教育部、科技部、建设部联合发出通知,决定共同组织实施“农村劳动力转移培训阳光工程”,旨在通过提供职业技能培训的方式向非农产业和城镇转移1000万农村劳动力,特别是贫困地区的农村劳动力。推进贫困地区富余劳动力向非农产业转移培训,是以市场需求为导向,以转移到非农领域就业为目标,实行培训与就业转移挂钩和“一条龙”培训就业服务办法,对特别困难家庭有就业要求的劳动力实施培训就业援助。培训是以粮食主产区、劳动力主要输出地区、贫困地区和革命老区为重点,实行订单培训。
4.加大扶贫力度,使更多贫困人口摆脱贫困。
回顾过去几十年问的中国扶贫事业,我国开展了开发式扶贫、扶贫到村到户、对口帮扶、自愿移民等多种扶贫形式,制定了“青年志愿者支教扶贫计划”、“幸福工程”、“春蕾计划”、“光彩事业”等专项扶贫计划,这些都为贫困地区剩余劳动力转移,实现脱贫致富创造了良好的外界条件。
在制定新世纪扶贫纲要过程中,中国政府有关部门应加大扶贫投人。扶贫资金应从集中投资生产项目向增加投资人力资本方向转变;分配扶贫资源的瞄准对象单位应从县级向乡、村和农户转变;实施扶贫策略从政府主导型向政府与非政府组织合作模式转变。继续搞好农村扶贫开发,加快贫困和落后地区的劳动力转移。
5.在劳动力外出转移的同时,也要加强当地农业产业的结构调整,使一些劳动力能够就地转移。有的贫困地区自然资源丰富些,但农业结构比较单一。我们可以立足于贫困山区优势资源,开发农村第三产业,或者开发山区工业化,有条件的还可以开发当地旅游产业。以此来加快农业产业结构调整,提高贫困地区农民的劳动生产率,实现劳动力的就地转移,增加他们的收入。
注释:
①《中国贫困人口大幅减少扶贫成就感动世界》,新华网,北京2004年10月17日电。
②吴敬琏:《实现农村剩余劳动力转移是解决“三农”问题的中心环节》,《宏观经济研究》,2002年第6期。
③钱纳里等:《工业化与经济增长的比较分析》,上海三联书店,1989年版,第46页。
④蔡日方、王德文等:《中国经济增长:劳动力、人力资本与就业结构》,载《中国经济增长的可持续性》,经济科学出版社,王小鲁、樊纲主编,2000。
⑤邵清:《教育一城镇化的重要支撑》,《农民日报》,2002年10月7日。
⑥张红宇,欧阳海洪,江文胜:《把促进农村劳动力输出作为战略性产业来抓——对四川、贵州的调查与分析》,《中国农村经济》,2004年1月。
参考文献:
[1]钱纳里等.发展的格局:1950—1970[M].中国财政经济出版社,1989年版.
[2]国家统计局农村社会经济调查总队.2000年中国农村劳动力就业及流动状况[R].
推进农村基层民主建设 全面建设新农村
建立健全农民利益表达机制 建设社会主义新农村