我国城乡二元结构特征明显，人地关系高度紧张，走 工业 化、城市化、 现代 化道路是 历史 的必然，也是西部地区统筹城乡 发展 ，减少农民、富裕农民的重要途径。然而，由于种种原因，部分失地农民的合法权益得不到有效保障，合理诉求得不到妥善解决，因征地而引发的矛盾纠纷成为当前涉农群体性事件重要的“导火索”，少数地方甚至出现了发展越快、征地拆迁越多、贫困群体数量越大、矛盾越突出的现象。
一、我国土地制度的历史演进
（一）土地权属。建国以来，我国土地制度经过了三次大的变革。第一次是新 中国 成立之初的土地改革，这次改革没收了一切大地主、大官僚的土地并无偿分配给农民。第二次 1952 年农业合作化运动以后，农民个体所有的土地改变为集体所有，并实行集体劳动，统一经营。第三次是 1978 年党十一届三中全会以来，全国 农村 土地实行家庭联产承包责任制，在土地集体所有的前提下，农民通过承包方式拥有土地的使用权。我国城市土地的所有权一直归国家所有。
（二）土地使用制度。建国以来直至 1986 年《土地管理法》出台之前，政府高度垄断土地资源，土地使用模式只有行政划拨一种。 1986 年《土地管理法》出台之后，土地作为特殊商品进入市场，土地行政划拨和有偿出让两种方式并行；国家行使土地征用权，所有需将农村集体土地变为建设用地的，必须依法先由国家征收或征用农村集体土地，再依法进行划拨或出让。 2002 年，国土资源部 11 号令明确规定经营性用地必须以招标、拍卖、挂牌方式出让，土地市场秩序逐渐得到规范，加快推进土地资源向资本转变形成共识。
（三）征地费用。征地费用主要包括征地补偿安置费、新增建设用地有偿使用费、征用土地管理费、耕地开垦费等四项。征地补偿安置费包括土地补偿费、安置补助费以及土地上附着物和青苗补偿费，土地补偿费归农村集体 经济 组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，安置补助费由所在集体经济组织、接受农业人口的用人单位收取后统一安置，或一次性发给失地农转非农民自谋职业，实行“人随地走、货币安置”。征地补偿安置费 计算 方式和标准为：土地补偿费和安置补助费按被征耕地前三年平均年产值一定倍数补偿，青苗附着物按各地政府颁布的标准按实补偿。新增建设用地有偿使用费、征用土地管理费、耕地开垦费依法由各级人民政府和国土部门收取。
二、失地农民 问题 的产生、现状和根源
中国正在向工业化、城市化和现代化大步迈进。工业化和城市化离不开农业的大力支持，农业现代化也必须以集约化、规模化、产业化经营为前提。在这个过程中，以土地为主的生产要素被重新优化配置，利益格局被重新调整，部分农业用地、居住用地转变为工业用地和城市建设用地，大量农民离开土地变为城市居民，形成农地非农化、农民市民化趋势。 目前 ，全国失地农民保守估计约有 4000 万人，预计到 2030 年将超过 1 亿人； 1999 年 1 月 1 日以来，四川省约有失地农民 248 万人，其中农转非 156 万人。
若干年来，部分失地农民的利益得不到有效保障，一些失地农民生活十分困难，不仅没有从经济 社会 发展中受益，反而变相地作出了牺牲，承担了发展的成本，成为征地过程中的利益受损者。这些农民普遍面临三大难题。一是住房问题导致部分失地农民返贫。由于补偿标准偏低，加上拖欠和建材、劳务价格持续上涨等因素，部分失地农民重置新房资金缺口多达 50% 左右。一些失地农民将大部分征地补偿安置费用于必要的建房支出，短则 3 、 5 月，长则 3 、 5 年后就所剩无几。二是就业率低。受文化、技能、年龄、资本和政策性因素限制，部分失地农民就业困难大、渠道窄，而现行制度不能保障被征收生产性用地按地平解决失地农民就业，城市、 交通 等基础设施建设项目也不可能为他们提供大量的就业岗位。一些农民失去了土地这个赖以生存的生产资料和劳动对象，就成为城镇新的失业者，这个群体的规模正随着经济发展的加快而不断扩大。三是失地农民社会保障制度基本是空白。多数失地农民成为城镇居民后，没有被纳入“三条保障线”范畴，就业、社保等方面未与城镇居民一视同仁。部分失地农民成了“三无”农民：种田无地、就业无岗、低保无份，生活在城市边缘，成为新的弱势群体。特别是处于退休年龄阶段的失地农民，基本没有劳动能力和收入来源，成为家庭的负担，生活最为堪忧。
部分失地农民之所以成为“问题”，有其特有的渊源。首先是征地制度本身存在缺陷。现有征地补偿安置标准不 科学 不合理，土地年产值定价偏低，以此作为征地补偿，既不能客观反映被征占地本身的产出价值，又不能体现不同地区和地块的级差地租，更不能体现土地增值收益和土地收入的永续性；房屋拆迁补偿标准偏低，不足以让被拆迁人重置新房。在补偿标准偏低、就业和社会保障制度缺位的前提下对失地农民实行一次性货币安置， 自然 难以保障失地农民的生存和发展。其次是由于认识滞后，我国还没有形成城乡统筹的体制和制度环境，部分地方特别是欠发达地区为追求经济发展，往往片面地向农村索取，而忽视了农民的利益。此外，西部地区经济不发达，地方政府财力十分有限，对解决失地农民问题心有余而力不足，也是失地农民问题日积月累成社会问题的一个客观因素。总之，失地农民是经济社会发展的一种必然现象，工业化、城市化、现代化必然产生失地农民，但并不产生失地农民问题；在工业化、城市化、现代化进程中，一些农民正当合法的权益没有得到充分的保障，才是产生失地农民问题的根源。而部分失地农民无地可种、无工可打、无保可依、无房可住等问题已经严重 影响 到发展和稳定大局，到了非解决不可的时候了。
调研：农业“零赋税”催生乡镇新体制
1436──1936：赣中农村婚姻状况的计量研究──以乐安县