[关键词]治理；善治；政府职能；政府能力；和谐社会
今天的中国正进入经济发展的关键阶段，同时也进入了社会发展的高风险期。如何应对日益严峻的全球问题的挑战，化解国内社会转型期所积聚和引发的种种危机和风险，进而构建社会主义和谐社会，是中国治理的核心和目标。西方治理和善治理论的引入和传播无疑带给我们启示，同时也引发我们思考：善治理论是不是代表着人类未来政治发展的方向？当下的中国能否按照善治理论进行治理？中国该以怎样的治理方式来构建社会主义和谐社会？本文将从分析治理和善治理论兴起的原因入手，通过对比中西历史背景和现实状况的差异来努力探讨并回答这些问题。
一、“治理”与“善治”的西方语境
在20世纪，官僚制以其形式合理性和技术化的设计在西方取得了极大的成功。它克服了资本主义建立初期“政党分赃制”所造成的政府动荡和低效，适应了专业化的工业生产对专业化的政府职能所提出的要求，成为社会中占支配地位的一种组织体系和管理方式。然而，随着西方社会向后工业社会的转型，官僚制的形式合理性和工具理性的弊端也日益暴露出来。70年代西方就提出了“政府再造”的行政改革，90年代以来，为应对全球性问题的挑战，弥补市场和政府的不足，克服传统垂直型、单向度的国家统治方式的不适应，照顾公民直接参与的民主需求，“治理”与“善治”理论在西方风起盛行。
治理的基本含义是指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理倡导主体的多元化，是政府与社会之间的双向上下互动、相互影响的管理过程。治理理论的目标取向是可以避免“无效治理”的“善治”，概括地讲，就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。[1] (P8-9)善治的基本要素有十个：合法性、法治、透明性、责任性、回应性、参与、有效、稳定、廉洁、公正等。[2]（P16）这些要素的实现程度越高，善治就越有可能。
治理、善治不仅引起了学者的兴趣，也为政治家和政治组织所关注。以克林顿、布莱尔、施罗德、若斯潘等人为代表的“第三条道路”或“新中派”明确地提出“ 少一些统治，多一些治理”的口号，并把它当作其新的政治目标。可以说，“ 西方治理与善治制度的实践是对公共领域的危机或民主政治衰败做出的拯救性回应。” ［3］（P60）
二、西方“治理”与“善治”的历史积淀
治理和善治理论的兴起既是全球化时代西方步入后工业社会行政管理变革的需要，也是西方传统文化和民主政治制度奠基和发展的现代结果。
众所周知，西方早在古希腊时期就已经奠定了自由、平等、民主的基调，经过启蒙运动和资产阶级革命，“主权在民”等一系列民主观念已深入人心。西方强调个人主义和个人自由，认为“个人主义的基本特点，就是把个人‘当作’人来尊重，也就是承认在他自己的范围内，纵然这个范围可能被限制得很狭窄，他的观点和爱好是至高无上的，也就是相信人应能发展自己个人的天赋和爱好。” [4]（P21）个人主义基础上发展而来的自由主义“作为一个独立的思想体系，它最初形成于17世纪的英国，并且一直是资本主义世界中占统治地位的思想体系、核心价值观念和意识形态，扮演者资本主义制度的设计师与辩护人的角色。” [5]（P58-59）自由主义在政治设计上划分“群己权界”，在设定“私人领域”与“公共领域”范围时，确立了自由优先的原则，并将它视为个人幸福的条件和社会发展的前提；主张“有限政府”以“防止罪恶”，倡导民主政治和宽容、妥协精神，相信不同意见之间“可以通过讨论，通过交换要求和建议，通过谈判、调整和妥协，找到解决问题的办法。” [6]（P817）自由主义将政治设计进一步转向政治体系和政治制度的构建上，贯彻了结构分化原则、代议制民主政治原则、法治主义原则和权力制衡原则。自由主义和个人主义的贡献在于：既完善了西方的民主制度，建构了西方现代国家，同时也推动和发展了公民社会。这样，就使西方公民社会与国家处在了一种相互制约、相互推动的良性建构的关系中。
“公民社会始终标志着从生产和交往中发展起来的社会组织。” [7] （P41）在西方，公民社会是多个利益集团和自治组织的汇总。公民社会从形成之初就是作为制衡国家的力量而存在，完备的资本主义市场所内在要求的平等、自由、竞争精神不断充实着每个公民并滋养培育出有利于公民自治的公共理性。公民自愿结成各种各样的组织，其目的就是通过这样的组织表达自己的利益诉求，增大与政府讨价还价的力量，并防止国家利维坦对公民私域的侵害和干预。因为西方资本主义在发展之初就尊崇“自由主义”，认为政府作为市场的守夜人，“管得最少的政府就是最好的政府”，尽管后来的“凯恩斯主义”强调了政府对市场的干预，但直至今天，反对国家对市场的过多干预已经成为自由资本主义的普遍信条。可以说，公民社会在与国家的长期博弈中已经获得了足够的自治权力，积累了相当丰富的自治经验。正因为如此，西方国家在行政膨胀、削减福利、减轻财政负担的今天，强调个人责任和多主体治理不仅有其现实难题，当然更不缺少历史传统的积淀和现实的自治的实践。
三、中国治理的历史屏障与现实选择
中国传统社会文化的沉疴和历史惯性阻碍了民主的生长与社会的发育。传统中国是一个封建专制的王权社会，历史上从来没有明确划分公域与私域的理念和实践。长达千年的封建专制将臣民牢牢地掌控在王权之中，整个社会被“家天下”的国家所吞噬。国家的各级行政机构垄断了各种资源的直接支配权，而且几乎对全部社会生活实行着严格而全面的控制，从而形成了一个高度中央集权的官僚制帝国。尽管中央政府的权力只达县一级，但民间社会在王权和绅权的干预下，形成了组织规模狭小、组织结构类似、彼此不相联系的“蜂窝状结构”。它们“事实上也主要是起着政府职能的延伸作用。” [8]（P266）尽管在中国也有“民为贵，社稷次之，君为轻”等民本思想，但它们主要是少数哲学家和个别贤明君主的政治思想。中国自古崇权威，重人伦，把对生活的憧憬、社会的希望和对不公正境遇的改善都寄托在清官和明君身上。独尊儒术对于维护历代的封建统治和社会秩序起到了相当重要的作用，但另一方面却阻断了民主意识和自治实践的发育，造成了中国民主基础天然性的缺失。及至封建帝制的废除和封建社会的崩溃，随着“德先生”和“赛先生”的传播，西方列强的入侵与蚕食、军阀割据与混战，使得民间社会力量活跃。后来的国民党政府实行法西斯的独裁统治，竭力限制和镇压社会团体及其活动，但国民党政府的制裁和镇压却在社会力量的反弹中最终走向了终结。
1949年后，中国建立起一个全能主义的国家政权。国家政权通过意识形态、组织结构、干部队伍以及有效的政治动员，实现了对经济和各种社会资源全面垄断。政府与社会高度合一，政府逐渐建立起了对社会的全面控制，将社会纳入到政府的权力体系之下。从20世纪50年代中期开始，这种强政府与弱社会关系模式逐步变得不适应社会的发展，两者的矛盾日益突出。在60-70年代，虽然政府与社会之间、中央与地方之间也多次进行过权力关系的调整，但问题始终不能得到解决。
20世纪70年代末，中国开始了经济体制改革。随着计划经济向市场经济转变，多种所有制并存的局面激发了经济的快速发展。与此同时，政治体制改革也发生了巨大的变革。经过近三十年的努力，中国取得了令世人瞩目的成就，“中国模式”得到了世界范围的普遍赞誉与认同。但也应该清醒地看到，作为世界上少有的超大后发型国家，中国仍然是一个落后的社会主义国家。
由于中国现在正处在全球化与现代化、工业化相互交织的复杂过程中，且经济转轨和社会转型都尚未完成，这就决定了中国在借鉴和学习西方先进理念与经验时，也必须注意到中国独有情境中选择管理模式与方法的双重性因素。一方面，随着中国改革开放的深入，市场经济体制得以初步建立并逐步得到了发展，法治观念已经深入人心，市场经济的公平竞争促进了民主意识的觉醒和自治能力的加强，公民参与政治社会文化事务的热情与积极性得到提升，实际参与的力度、参与的方式和途径都发生了较大的变化。产权多元化和经济市场化促进了国家与社会、政治与经济的分化。非政府组织得到发展，并开始在社会公共领域独立承担或与政府合作承担相当一部分社会服务的功能。可以说，“中国的公民社会正在形成和发育过程之中。尽管公民社会的发育程度还不高，但公民社会的各种主要特征已经开始逐渐显现出来。” [9]（P186 ）另一方面，我国还处在社会主义初级阶段，生产力发展水平还很低，市场经济体制还不完善，市场经济运行还很不规范。市场经济所要求的法制保障和思想道德体系的支撑尚未完全形成，现有的政治制度还有待进一步完善，依法行政、依法治国任重而道远。非政府组织在当代中国的政治参与度还不是很高，开展公益活动的能力十分有限。这就意味着以非政府组织为主要载体的公民社会还处于“生存弱势期”。[10]（P18）国家与社会之间远未形成良性的互动机制，在非政府组织对国家政治发展施加影响的同时，国家的相关政策和制度安排也制约了非政府组织的功能实现。由此可见，处于后工业社会的西方“治理”理论中所要求的政府、市场和公民社会平衡协动的三大治理支柱在中国并没有形成。换言之，目前的中国尚不具备多元治理的客观前提。
但是，这并不意味着中国必须要退守到国家“全能主义”。由于社会分化、分工细化和社会事务的急剧膨胀呈现出加速度的态势，无论怎样扩展政府机构和政府职能，都无法满足社会公共管理的需求。况且，庞大的政府机构是国家财力无法支撑的，官僚体制也日渐成为政治正常运转的赘瘤。可以预见，在实现现代化并向后工业化迈进的过程中，社会的复杂性程度将进一步提高，在这种情况下，政府统管社会的治理方式更显得不可能。所以，“非政府组织的再度兴盛，意味着人类正在探索一种具有更多灵活性的社会治理方式。如果说工业社会早期的社会自治力量是对政府治理行为的补充，那么，在20世纪后期新兴的非政府组织与政府之间却是一种平等互动的关系。” [11]（P32）这种治理不再是以政府为中心而由社会自治力量为辅助的治理，而是政府与社会自治力量的合作治理。正是从这个意义上讲，善治体现了人类未来政治发展的方向。
可以肯定的是，中国经过工业化、现代化的过程，也必然会走向后工业化之路。在公共治理方面，中国也必然向着民主多元、平等协作的理想治理模式努力。但客观地讲，这是一个漫长的艰难的过程。在目前中国市场不成熟和公民社会初步发育阶段，决定了政府做为社会治理的第一主体具有不可替代的主导作用。东亚的发展经验一再证明：权威政府的主导是实现现代化和工业化的基本保证。拉美经济发展所遭遇的困难也表明，不适合当地大多数民众需求的“善治”最终也会流于失败。因此，处在社会发展历史拐点之上的中国，最为关键和重要的就是加强政府治理，提升政府权威和政府能力，这也是解决当前中国社会面临一系列严重问题的症结所在。
国内许多学者主张依照治理与善治实行政府限权、放权，这“在改革的一定阶段对于打破全能主义政府体制、结束计划经济，的确具有一种矫枉过正的启蒙性的积极意义。但是总的看，是偏离中国转型期的现实国情的，其结果可能弊大于利。” [12]（P114）它既忽视了中西现在所处的不同历史方位，也忽略了中国传统社会文化的积淀和历史惯性，更是抛开了当代中国的现实情境和主要任务，这一“应然”与“实然”的错位与脱节，是理想主义热切希冀后发中国追赶西方的“急性病”的主要表征。它不利于当下中国社会问题的思考和解决。相反，在中国这样一个超大型且正处于现代化和工业化进程中的后发展国家，如果按照后工业时代西方追求的“治理”理论端直指导正在进行工业化的中国实践，面对计划体制积存的老问题和市场经济所引发的新矛盾，面对分化程度较高而组织化程度还很低的公民社会，政府为甩包袱而过多放权、过度收缩职能范围，这样非但达不到多元协动治理的效果，反而会造成更大的治理真空，有可能加剧矛盾，引发更多更严重的社会问题。
四、构建和谐社会的政府治理
中西当代不同的境遇，决定了中国治理必有其中国特色的一面。在全球化深刻的影响下，在构建和谐社会的过程中，当下的中国应在善治理论的观照下，立足于政府职能转变和政府能力提升，在政府治理的推动下，走向善治。为此，政府必先要构建现代国家形态，建立和完善现代国家制度，为实现善治与和谐搭建最基础的制度平台。政府必须通过自身治理促进和规范市场与社会，把构建现代政府与培育公民社会有机结合起来。
1、加强廉政建设，提高自治能力，建设廉洁、透明政府。
廉洁是人们对于政府道德的基本要求，是政府及其正当性的根基。只有一个廉洁的政府才能履行好维护社会公正的责任，促进机会均等，保障公民自由权利。而腐败是构建和谐社会的大敌，“政治腐败的直接结果损及政治的结构功能，削弱政府的行政管理能力，损及政府的形象、合法性及其权威，破坏公民对国家的认同感和向心力，造成社会秩序混乱，引起社会成员对政府的强烈不满，从而导致政治不稳定。”[13]（P411）在经济全球化的背景下，政府廉洁与否还直接关系到国家竞争力和国际影响力。因此，建设廉洁政府意义重大。
廉洁与透明是相辅相成的。建设廉洁政府的关键就在于建设透明政府。在透明政府中，公众有权知道政府在做什么，政府为什么要这样做以及政府是怎么做的。透明政府要求政府组织透明、政府决策透明和行政行为透明。公众明确了政府机关的设置体系、职能分工以及工作人员的职权范围，他们的监督就会减少政府机关工作人员滥用权利、机构之间争夺权力和相互扯皮的现象；政府决策透明最重要的是政府决策过程公开和结果公开。政府所有的规定、决定必须公之于众，而且制定的过程必须接受公众的参与和监督，使决策公开化、民主化，实现决策的合理化、科学化；政府行政行为公开便于公众参与和监督，激发公众对政治的参与热情，便于行政相对人获取来自行政部门或司法机关的法律救助。世界银行在评价政府透明性的作用时指出：透明增加了市场信息的有效性和精确性，降低了交易成本，政治与公共管理有助于减少腐败，有助于增加公民参与决策的机会，从而提高了决策的民主合法性。[14]（p29-36）
面对反腐工作的重任，中国政府必须通过制度创新，通过建设法治政府和透明政府来推动政府廉洁。为此，首先要发扬人民民主，实行自由而公正的选举，建立分权制衡的权力运行机制，推动宪政法治建设。其次要作到政务公开，使监督贯穿于权力运行的全过程，从机制上防止“暗箱操作”。再次要依法保障新闻独立和自由；建设一个强大而活跃的公民社会；促进私人部门的健康发展和正当竞争，形成全方位的监督制约机制。最后加强政务员和专业化公务员队伍的建设，使他们诚实尽职，守法奉公。
2、促进职能转变，提高行政能力，建设服务、效能政府。
简言之，政府职能就是政府的职责和功能，它包括政治职能、经济职能和社会管理职能。“任何社会的存续，都有赖于政府有机统一这三方面的职能，形成合理的职能运行逻辑。” [15]（P24）在非市场经济社会中，由于分工不发达，人们以分散方式从事生产并自给自足，无法形成把社会个体联结在一起的经济纽带，因此社会秩序的形成不可能依靠经济的力量，而只能依靠超经济的政治强力和意识形态的作用去整合分散的个体。在市场经济社会中，分工的实现和发展造成了社会个体之间的高度依赖性，任何个体都离不开社会而存在，无论是经济活动还是人际关系，都实现了高度的社会化。于是，分工与交换造就了把社会个体联结起来的经济纽带，进而使经济活动在很大程度上获得了以往只由政治活动起主要作用的社会整合功能。更为重要的是，这种变化为过去那种单元板结的同质性社会解体提供了条件，政府更多地指向政治领域的倾向及其政治领域对于其他领域的强势地位开始相对弱化，经济社会管理职能不再简单地依附和从属于政治活动而得到不断的孕育和成长。[16]由此可见，中国政府职能从改革前的以政治职能为轴心整合经济与社会职能，经过改革推动的以经济职能为轴心整合政治与社会管理职能，转变为现在正在展开的以社会管理职能为轴心整合经济与政治职能是经济形态更替推动社会结构变迁的必然逻辑。正因为如此，树立科学发展观、构建社会主义和谐社会便成为我们党和政府顺应时代发展潮流、满足人民要求而选择的不二路径。
市场经济条件下政府的职责和功能主要就是弥补市场经济缺陷。政府通过反垄断、提供公共物品、治理环境污染、调节收入分配、调节社会总需求与总供给来克服“市场失灵”。但时至今日，我国政府在行使职能过程中一定程度地存在着越位、缺位和错位的问题。越位就是政府直接管理经济事务；缺位就是政府公共服务功能没有充分发挥；错位就是政府微观事务繁忙、宏观统筹不力。这自然与政府主导参与型的改革发展思路有关，但“把由计划经济向市场经济过渡条件下的特殊情况当作一种常规，必然带来一系列消极后果。”[9]（P110）解决这“三位”问题的根本途径，就是要使政府把制定和运用政策作为自己的主要职能，把政府的注意力转到主要为社会和市场主体服务以及创造良好发展环境上来，充分发挥政策在管理经济和服务社会方面的重要作用，促进经济和社会的全面发展。这也就意味着，政府向社会适度让权，国家在加强自主能力的同时，也要加强大社会的构建。在经济方面， 政府的责任是“平衡器”和“调控杆”。 政府要维护市场公平竞争、严禁地方分割和部门保护。政府的责任是“发动机”和“助推器”。政府必须通过体制机制创新和完善政策，为激发市场主体的积极性、创造性营造良好的制度和政策环境。
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