关于创新和完善外资审计的若干思考(2)

　　工作效率的提高使得外资审计人员有更多的时间和精力广泛开展审计调查。审计人员深入项目单位及其项目实施现场，将帐面反映的情况与审计调查了解到的项目实施的实际情况相比对，从而确保公证审计的准确性。

　　审计技术和审计方式的进一步创新和改进，审计工作效率必将得到大大提高，审计调查的广泛开展，使得审计工作人员接触和得到的项目实施情况的第一手材料更加丰富，为我们加大外资项目的效益审计力度提供了有利条件。开展外资项目的效益审计，为所审计的外资项目把脉，为党和政府及项目管理的相关部门提供更加科学的依据和合理化的改进建议，能更加凸显出外资审计的服务功能。同时，通过效益审计，对项目实施单位的经营管理活动、组织结构及其财务核算管理流程也有更多深入的了解，更加有利于发现和揭露一些深层次的问题，是外资项目财务收支审计的一种必要的深化。此外，世亚行贷款在程序上，更加规范和标准化，管理上更严格，项目的投资、运营情况预期目标的实现情况的考评等方面都有一些值得借鉴的先进经验，通过开展外资项目的的效益审计，也有助于我们提升对其他项目的效益审计水平。

　　五、进一步完善和改进外资审计报告：应将外资项目的审计报告从“内外合一”变更恢复为内外有别，使审计报告使用的有关单位和人员更好地利用审计成果

　　按照我国政府同联合国和世行等国际金融签订的项目贷款协议，向贷款方出具符合国际审计准则的审计报告，这是我国审计机关实施外资审计的一个显著特点。我国审计机关从第一个国外贷款项目开始，即采取了编制对内和对外两套审计报告的方式。对内审计报告依据我国审计法规编制，全面反映审计机关对国外贷款项目建设期财务收支真实、合法、效益的审计评价，对违法违规事项的处理意见以及对管理薄弱点的改进建议，是起草审计意见和审计决定的基础。对外审计报告依据国外贷款项目协议和国际审计准则编制，侧重对国外贷款项目年度财务报告的真实、公允发表审计意见。1999年审计署下发通知，将审计报告调整不再分为对内和对外，以内外合一的审计报告同时满足审计监督和审计公证的需要。内外合一，这个报告不仅要符合我国审计法等相关法律法规的要求，又要符合国外贷款项目协议规定的国际审计准则，这使得外资审计报告在内容和形式上有了较大的变动，而且与其他审计项目的审计报告也有所区别。

　　外资审计报告分为无保留意见、保留意见、否定意见和拒绝表示意见等四类，对绝大多数的外资运用项目发表的意见是无保留意见，报告形式一般是统一的格式。格式化的审计报告一般没有反映什么问题和不足，但从报告表面反映的情况背后的实际情况看，外资运用项目往往是有个体差异的，如有的项目存在外资项目实施中普遍存在的协议约定的项目配套资金到位不足的问题，有的项目单位存在虚假报帐资料报取项目资金的问题，有的项目单位存在擅自改变项目资金的使用用途问题，有的项目单位则这些问题兼而有之，实际中存在的这些问题往往被格式化了的内外合一的审计报告所不容。虽然在要求的外资审计报告中有一项“有问题支出汇总表及其说明”，因内外合一，往往这一项可能在考虑对“外”的因素时被“合”掉了，对“内”的相关领导、部门单位也因此无法全面了解项目实施的真实具体的情况，致使项目实施中存在的问题无法得到更多的披露和反映而得不到整改。外资项目上述存在的一些问题，在一些地方的外资项目中比较普遍的存在着，尤其是项目配套资金到位不足的问题极大地影响着项目的全面实施和整体效益的发挥，而这一问题却有愈演愈烈之势。只有将外资项目的审计报告“内外合一”变更恢复为内外有别，通过对内的审计报告传递给相关部门和领导，以督促这些问题得到相应的处理和纠正。

　　六、进一步创新和完善外资审计的相关制度：应通过建立相关制度，加强外资审计机构和队伍的建设，推动多部门协作机制的建立，完善相关的责任追究制度，确保外资审计作用的发挥

　　一个时期以来，我国的外资审计，从全局的角度出发，加强了对财政部门外债管理情况的审计，摸清了我国外债管理体制的现状，同时也发现了管理中的一些问题，提出了将政府外债纳入预算管理等建议，得到了国务院等领导和相关部门的高度重视，但是，在外资审计的制度建设上还有待进一步创新和完善。

　　应建立相关制度，进一步加强外资审计机构和队伍的建设。由于外资运用项目的实施和分布、审计机关审计人员不足等多种因素，各地审计机关外资审计机构和外资审计队伍本来就参差不齐，只有部分审计机关内设了外资审计机构，配备了一定数量的审计人员。近年来，外资公证审计体制变革，很多地市县区的外资审计基本上停止了工作，地方审计机关对外资项目的审计监督逐步走向了空白状态，而数量那么多的外资项目却又分布于这些地方，外资项目的审计监督仅靠一个省级审计机关的外资审计机构或外资审计服务中心进行审计监督是远远不够的。外资审计业务本身具有许多特殊性，基层外资审计机构和审计队伍涣散后，重新架构比较健全的机构和组成适应外资审计业务的较高素质的外资审计队伍会是件很不容易的事，国家最高审计机关应建立相关制度，确保外资审计机构建设和人员队伍的稳定。

　　审计机关应着力推动外资项目相关部门多部门联动机制的建立，形成制度，共同推动外资运用效益的发挥。如针对外资项目资金的到位情况，特别是项目的配套资金严重到位不足的情况，项目资金被挪用和擅自实施子项目等情况，审计可推动建立发改委、财政、审计、监察等多部门的联动机制的建立，来共同督促，确保外资项目的实施。如针对有的外资项目实际实施后，其效果与可研报告、与项目申报情况大相径庭的情况，可多部门联动进行综合评估，共同确定项目的更改或退出，避免项目带来更多更大的损失。

　　外资审计应推动相关责任追究制度的建立。有的地方配套资金到位不足的问题愈演愈烈，严重影响着项目整体实施，可是往往又得不到改变；有的外资项目从项目的最初申报就留下着失败的隐忧，致使项目实施时一年复一年都是项目实施失败的加剧，外债风险和经营风险的累积，这些问题的扼制需要从制度上进行约束和改变，尤其是通过强调人的因素，建立必要的责任追究制度来进行改变。

　　外资审计的创新和变革与其他创新一样，是一个不间断的过程，审计机关和广大审计人员应始终怀有科学发展观，与时俱进，不断创新，用敢于进取的积极精神，推动审计事业从一个辉煌走向又一个辉煌。

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