中国银行业不良资产生成机制：基于经济转型的分析框架(1)

[内容摘要]本文从经济转型的视角，提出了一个分析中国银行业不良资产生成机制的理论框架。该框架表明，在我国经济转型过程中，源于财政分权的地方政府行为的差异，和源于政治集权的银行主导型融资结构的结合，使得我国银行在各地区分别积累起了因经济周期、金融财政化及政策干预等原因而导致的巨额不良资产，从而使得这些不良资产具有明显的地域特征和企业所有制结构特征。因此，要阻止新的不良贷款的产生，不能仅仅依赖于金融体系的改革，还必须进一步改革财政分权制度，完善分税制，实现地方政府行为的转变。

　　[关键词]不良资产；经济转型；财政分权

　　Abstract: The paper provides a theoretic framework to analyze the mechanism which results in big volume non-performing loans in China state-owned banks. In the framework, the fiscal decentralization, local government behaviors and state-owned bank-based financial system play keys roles in explaining China’s non-performing loans, but all these factors can be seen as endogenous factors of China economic transition in the framework.
　　Key words: non-performing loans; economic transition; fiscal decentralization
　　
　　一、问题的提出
　　
　　近年来，中国银行业的不良资产问题受到国内外的高度关注。自1999年以来，中国曾先后多次对国有商业银行的不良贷款进行了剥离。1999年4家国有商业银行向4家金融资产管理公司对口剥离了近1.4万亿元的不良资产，2003年底核销了建行569亿元、中行1400亿元损失类贷款，2004年中国银行、中国建设银行又分别剥离了1498亿元和1289亿元的可疑类的不良资产，2005年中国工商银行剥离了包括损失类和可疑类在内的不良资产近7050亿元。^[1]这些不良资产的剥离以及随后的国家再注资为我国国有商业银行的股份制改革奠定了良好的基础，但是，通过对国有商业银行再注资、股份制改造以及商业银行强化内部控制和管理能否阻止新的不良贷款的产生，人们仍然心存疑问。
　　表1给出了1994—2005年国有商业银行的不良资产率和不良资产余额的估算情况。剔除政策性剥离因素后，近12年来中国国有商业银行不良资产率平均高达37.51%，占GDP比重在20%以上，1994—2003年10年间剔除政策性剥离因素后不良资产占财政收入的比重均超过150%。从表1中也可以看到，虽然从2002年起国有商业银行按五级分类标准调整后的账面不良资产余额和不良资产率连续实现了“双降”的监管目标，但是如果剔除政策性剥离因素后，不良资产率和不良资产余额并没有显著的下降，不良资产率一直处于35%的高位上。此外，截止2005年年初，城市信用社的平均不良资产率也仍然高达30%以上。^[1]在监管当局采取多种积极的改革措施、商业银行不断强化内部控制和管理的前提下，国有商业银行不良贷款率仍然高居不下的事实表明，我国国有商业银行不良贷款的问题非常艰巨和复杂，需要对国有商业银行不良贷款的特殊性作进一步深入研究，进一步去追问我国银行业不良资产的根本成因，以便在国有商业银行陆续实施股份制改造后，真正能够从机制上控制国有商业银行新增不良贷款的形成和累积。
　　表1 1994—2005年中国国有商业银行的不良资产率和不良资产余额
　　
　　注：(1)将1994—2001年每年的账面不良资产率均加5%，得到按照五级分类标准的不良资产率；(2)从2000年开始每年不良资产余额均加上剥离的13932亿元、2003年开始再加上剥离的1969亿元、2004年开始再加剥离的2787亿元，2005年再加上剥离的7050亿元，得到剔除政策性剥离影响后的不良资产余额。
　　资料来源：施华强（2005）、谢平和李德（2003）、国家银监会网站、国家统计局网站、国家财政部网站。
　　尽管国有商业银行的不良贷款率和不良贷款余额长期在高位徘徊，但是我国却没有像世界许多经济体那样出现系统性银行危机，而且中国银行业不良资产还表现出一些独有的典型特征：一是地域分布上具有明显的“地理趋同性”特征；二是在不良资产中借款企业的所有制结构具有明显的“企业所有制性质趋同性”特征。所谓“地理趋同性”特征是指尽管同一家国有商业银行在不同地区的分行不良资产率相差较大，但对于不同的国有商业银行而言，其不良资产率具有非常近似的地区分布特征，在比率低的地区，各家商业银行（或分行）的不良资产率都低；而在比率高的地区，各家银行不良资产率都高。易钢就指出“银行不良资产率高低的分布呈现出明显的地域特征，这一事实是基于对各种所有制类型的银行的一个普遍观察”。^[2]李杨等的经验研究也表明中国的不良资产具有明显的地域差异。^[3]所谓“企业所有制性质趋同性”特征是指，中国各家银行的不良资产中借款企业的所有制结构非常相近。表2给出了1999年中国工商银行、2003年中国银行和中国建设银行剥离出来的不良资产按贷款对象的经济性质划分的情况，从中可以看到，剥离出的不良资产是因贷给国有企业而产生的，中行占46.78%，建行占46.02%，工行占62.36%。无论是中行、建行、还是工行，国有企业不良资产大约都占了一半左右，各行之间的不良资产具有明显的“企业所有制性质趋同性”。
　　 表21999年工行、2004年中行和建行剥离的不良资产的所有制结构分布
　　
　　数据来源：中国华融资产管理公司内部资料。
　　 注：建行数据为对江苏、河北、陕西三省抽样调查的结果。
　　 到底是什么原因导致了我国银行业积累起了巨额的不良资产？为什么中国银行业的不良资产会具有这些特征？显然，对于上述问题的回答和理解直接关系到我国银行业改革的推进和金融体系的建设，而这些问题归根到底又在于我们对中国银行业不良资产生成机制的认识。
　　
　　二、文献评述
　　
　　目前，关于中国银行业不良资产的生成机制大体上存在下述四种不同的看法：
　　(一)基于中国整体融资结构的分析，认为中国银行主导型的融资结构导致了不良资产在银行的积聚
　　周小川指出，我国改革开放进程中绝大多数企业在改革初期都是依靠信贷来支持高速发展，相当多的企业资本金不足，这直接导致了银行的不良资产。^[4]而吴敬琏也提到“通过银行中介，中国的高储蓄实现为高投资率，进而拉动了GDP的高增长。但在这个过程中，资源配置的低效率导致了资金的大量浪费，高成本、低效率的增长使银行系统的不良资产进一步积累起来。”^[5](373-375)中国人民银行天水市中心支行课题组基于对各商业银行基层行的调查也发现，1985 年后，中国通过投资体制、财税体制、物价体制和信贷体制的改革，使企业经营行为在缺乏市场化成本的条件下走向市场，财政不再承担对企业投入资金的责任，企业资金过分依赖银行贷款，一切经营风险和市场风险也随之转嫁给了银行，再加上国有商业银行纵向集权导致不良资产难以稀释，低劣的信用环境造成国有商业银行不良资产剥而又增、居高不下。^[6](113-121)
　　应当说，在中国银行主导型的融资结构和巨额的不良资产并存是一个基本事实，但是，银行主导型的融资结构是否是不良资产产生的原因还值得我们进一步探讨。首先，中国为什么会形成银行主导型的融资结构？众所周知，德国、日本等一些发达国家也是银行主导型的金融结构，而同这些国家相比，中国银行业的不良资产率要高得多，这又该如何解释？其次，如何用银行主导型的融资结构这一因素来解释中国不良资产的“地理趋同性”特征，显然，如果不引入其它因素，要解释这些问题是难以保持逻辑上的一致性。
　　(二)基于银行产权制度的分析，认为国家拥有银行所有权使得政府干预银企关系，导致了巨额不良资产的形成　王一江、田国强认为强政府制度安排下特殊的政府与银行关系是中国银行业不良资产形成的深层原因。政府作为银行的直接所有者和控制者，为了自身的政治与经济目标而介入国有商业银行的经营，如为保证就业而补贴国有企业、为调节地区差距而向不发达地区转移资金、为拉动内需而要求扩大贷款规模等，这使得银企之间形成非经济借贷关系，政策负担导致资金配置效率低下，不良资产规模膨胀。^[7](28-36)与之类似，沈梅、聂庆平、夏馨也认为银行的所有者代表——政府行为目标的多元化，导致了政府行政干预银行的经营行为，是不良资产形成的重要原因。^{[8](23-25)[9](22-31)}
　　尽管国家拥有银行所有权，并对银行经营进行干预是中国银行业的一个基本事实，但是，基于产权视角分析不良资产形成的文献没有能够回答的一个根本问题是：中国为什么会形成这样一种银行产权制度安排？政府干预银企关系是否存在某种合理性？如果政府对银行业务、人事、经营和决策的干预是内生于中国经济转型需要的话，那么我们可能需要另一种视角来看待由此而产生的不良资产了，也需要进一步追问这种导致产权制度形成的原因是什么，才能对中国不良资产的生成机制给予合理的解释，并给出正确的防范措施。Dwight就建立了一个基于公共财政视角来看待不良资产的理论模型，该模型表明，在政府与企业之间存在信息不对称，并且企业的成本难于验证的条件下，政府为提高就业水平，让企业承担政策性负担，利用银行贷款来补贴企业的可以对企业进行有效区分，并提供适宜的补贴数量，降低转移支付成本，因此，同直接的财政补贴和低利率政策相比，不良资产可以以更低的成本实现政府的就业目标。基于这一逻辑，Dwight指出改革银行产权制度，或者对银行进行再注资可能无助于银行不良资产的下降，问题的关键在于剥离国有企业的公共服务职能和政策性负担，由政府通过财政来承接工人的失业成本。^[10]
　　(三)基于软预算约束理论的分析，认为中国国有企业和国有银行软预算约束的存在是巨额不良资产高居不下的根本原因
　　在转型经济学文献中，不良资产通常被视为软预算约束的一个证明。^{[11](1095-1136)}施华强用国有企业软预算约束和国有商业银行软预算约束形成的双重软预算约束分析框架系统分析了国有商业银行不良资产的内生性。通过对国有企业沉没成本的维持成本、国有商业银行复活投机和地方政府利用双重软预算约束而形成的国有商业银行“公共的悲剧”的分析，讨论了中国国有商业银行不良资产形成和积累的动态机制，指出逐步硬化商业银行软预算约束预期对从根本上解决国有商业银行不良资产问题具有决定性意义。^[12](1-16)类似地，廖国民和周文贵基于软预算约束理论，也认为由于政府不仅关注投融资的经济效益，还关注所产生的社会政治收益，因此，政府总是偏好给陷入困境的企业实施再融资，结果导致不良资产的产生。^[13](17-26)

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