公立高校银行贷款制度安排(1)

摘要:解决公立高校银行贷款存在的问题,关键是构建新制度,对高校､银行､政府关于高校贷款的行为加以规范｡新的公立高校贷款制度,其主要包括四个方面的内容,即适度贷款制度,有计划政策性贷款､有条件商业性贷款相结合的银行贷款制度,银行贷款风险管理制度和银行贷款担保制度｡

　　关键词:适度贷款;政策性贷款;商业性贷款;担保基金
　

　　Abstract:The key to solving the problem of public high school’s obtaining loans from banks is to set up a new institution, normalizing the behaviors of high schools, banks and governments on high-school obtaining loans. This new institution is mainly composed of four aspects: moderate loan-granting institution; banking loan-granting institution combined planned policy loan with conditional commercial loans; bank loan risk management institution and bank loan guarantee institution.
　　Key words: moderate loan; policy loan; commercial loan; guarantee fund
　　
　　一､公立高校适度贷款制度
　　
　　关于公立高校适度贷款制度,我认为所谓适度就是“需要”和“还得起”的结合｡虽然需要,但还不起,那不是适度;还得起,如果不需要也不会贷款,因此,适度贷款是“需要”和“还得起”同时作用的结果｡具体到高校贷款来说,需要是高校申请､教育主管部门批准的行为,需要多少或者还得起的贷款数字是经教育主管部门审批､高校申请､贷款银行同意的贷款额度｡高校中出现的贷款规模过大､高校基本建设支出随意性大､资金使用效率低､浪费严重等问题,是我国公立高等学校事实上拥有的财务自主权过大所致｡并且,我们在扩大高等学校财务自主权的同时,没有及时地建立相应的监督制度｡因此,既要确定高校的贷款规模,又要从制度上限制高校贷款自主权,公立高校适度贷款制度包括:教育部门内部申请审批制度,财政部门监督制度,银行审批制度｡
　　(一)公立高校银行贷款规模控制
　　贷款办学存在风险,因此,高校必须适度控制贷款的规模,降低负债给学校造成的财务风险｡为了进一步加强对高校贷款行为的规范和管理,防范财务风险,确保高等教育事业的健康､可持续发展,教育部和财政部联合颁发了教财2004第18号文《关于进一步完善高等学校经济责任制加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见》这一重要文件｡文件就高校贷款的指导思想､贷款资金的使用方向和贷款资金的管理作了明确的规定,并给出了高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型｡该模型对高校控制贷款规模,防范财务风险提供了量化的指引｡但该模型没有考虑不确定性因素对高校未来现金流量的影响,其测算的结果可能会误导高校的财务决策｡笔者试图在分析影响贷款规模因素和控制方法的前提下,引入肯定当量系数的概念对该模型作出某些调整和完善｡
　　1.构建模型的前提｡
　　前提一:以一定时期高校在归还长期贷款本金和其他长期性开支后,可用于偿还银行利息的净资金来源与同期贷款利率的比例关系为模型构建的基础｡
　　前提二:主要以偿付利息的净资金来源为测算内容｡一是利息来源形成渠道｡主要由国家教育经费拨款､学校教育事业收入､校办产业(附属单位)上缴收入等其他收入构成｡二是净利息来源应扣除的因素,一项是高校经常性成本支出,另一项是清偿长期性借款,包括社会集资､债券类借款本金支出｡
　　前提三:以长期资金来源与长期资金运用的前三年标准差系数为模型预测值的修正系数｡
　　前提四:由于高校所在地区不同,不同的地区又存在不同物价水平,在全国高校实行统一收费标准的情况下,给高校带来收入上的差异｡因此,在高校经常性成本支出前应乘上一个物价指数,使模型净利息来源情况更加准确｡
　　前提五:由于学校学生的生源地不同,如果贫困地区的学生较多,就会影响学费的收缴情况,较高的拖欠率会使学校的正常收入水平受到较大的影响｡学校的实际收入与理论值之差距由拖欠率来测定｡
　　2.模型构造｡为了建模的需要,笔者设定:A为国拨教育经费;B为教育事业收入,其中,n1为在校本科生人数,n2为在校硕士生人数,n3为在校博士生人数;m1为本科生学费,m2为硕士生学费,m3为博士生学费;C为校办产业(附属单位)上缴收入等其他收入;D为除利息外其他财务支出,E为高校经常性成本支出,F为偿还贷款本金;M为净偿息资金来源;R为贷款利率;K为修正系数;Q为物价指数;S为学费上缴率;G为安全贷款规模;T为时间参数｡根据前提一,得下列定义方程:
　　G=M/R(1)
　　M=(A+B+C)-(D+E+F)(2)
　　根据前提4和前提5,经过物价指数和学费上缴率修正过的偿息资金来源M′为:
　　M′=(A+SB+C)-(D+QE+F)(3)
　　B=n1m1+n2m2+n3m3(4)
　　那么G=[A+S(n1m1+n2m2+n3m3)+C-(D+QE+F)]/R(5)
　　此贷款安全规模的测定,既测定现在的安全规模,也预测今后的安全规模,加之采集上列公式数值为连续累计值,为准确显示预测期年度值,在此应将时间参数纳入公式内,由此得:
　　G={∑[Ai+S(n1im1i+n2im2i+n3im3i)+Ci-Di-QEi-Fi]×Ti}
　　 /∑Ti/R(6)
　　(6)式的计算结果是贷款安全规模的临界值,根据前提三的要求,引入修正系数K,得:
　　G=公式(6)×K(7)
　　(7)式为模型完整构造｡另外,如在上列模型中把归还贷款F去掉,可形成债务陷阱的检测模型:
　　G={∑[Ai+S(n1im1i+n2im2i+n3im3i)+Ci-Di-QEi]×Ti}
　　 /∑Ti×K/R(8)
　　当模型测定的贷款规模小于实际贷款量,反映了借款人偿息净资金来源在未归还贷款本金的条件下,仍不能清偿全部贷款利息,进而使非主动性债务(欠息)伴随时间延续不断增加,即借款人步入了“永远还不清”的债务陷阱｡
　　3.贷款规模的敏感性分析｡这是检测某一贷款规模对待定假设条件变化的敏感度｡对贷款规模进行敏感性分析,主要由于在测算出某一高校安全的贷款规模后,高校的实际贷款并不一定要达到理论安全临界值,那么,就需要知道当改变贷款方式时,或某一特定变量发生变化时,可贷的资金是怎样变化的｡
　　总之,只要正确认识高校的贷款偿还能力,使高校贷款偿还能力的测算建立在科学的基础上,才能解决高校怕担风险不敢贷款的顾虑,限制那些不顾财务承受能力盲目追求贷款规模的现象,并为高校贷款管理提供科学的依据｡
　（二）公立高校的贷款审批监督制度
　　1．教育部门内部高校贷款审批制度。
　　（1）贷款申请。公立高校贷款须按照管理权限进行申请，申请报告包括：第一，贷款项目的申请报告与可行性研究报告，其中可行性研究报告又包括贷款项目名称，项目的必要性和可行性，贷款用途，贷款必要性，分年度贷款额度方案，分年度偿还贷款本息计划和措施，学校拟贷款期间内分年度非限定性净收入测算等；第二，学校发展战略规划、学科与师资队伍建设规划和校园建设规划；第三，学校拟新增贷款后，按“高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型”自测贷款风险指数表。
　　（2）审批程序。分为五步：第一步，由学校严格按照国家有关规定和校内决策程序，科学确定贷款额度、期限及还款计划等，向主管教育部门提交贷款申请报告等有关材料；第二步，审批工作原则上在教育主管部门收到学校完整申请资料后的20个工作日内，给予明确回复意见或完成审批工作；第三步，经教育主管部门审批同意后，由教育部门向财政部门报备；第四步，经财政部门审查没有异议，教育部们通知有关学校方可与合作银行签订贷款协议；第五步，有关学校将正式签订的贷款协议的复印件报主管教育部门备案。
　　（3）审批原则和内容。银行贷款审批的基本原则是充分考虑学校建设和发展的实际需要，以及学校的收入状况、贷款需求与实际偿债能力，做到量力而行；贷款期限适当。评审的主要内容包括：贷款必要性；贷款预期用途的合理性和效果；分年度贷款计划和偿还计划的合理性；偿债能力；贷款风险程度等。
　　（4）审批结论与权责。教育主管部门将根据评审的结果，对高校的贷款申请做出同意或不同意贷款的审批结论，凡纳入审批范围但未得到教育主管部门审批同意的贷款项目，公立高校一律不得贷款。未经批准擅自向银行贷款的，一经发现，将追究学校及有关人员责任。
　　审批结论主要用于控制高校财务风险。高校对送审数据和材料的真实性、完整性负责。按照“谁贷款、谁负责”的原则，高校作为贷款主体和还款主体的地位不变，承担贷后管理和偿还贷款的一切责任。
　　（5）贷款方案的调整。在教育主管部门批复的贷款额度内，高校可以自主减少贷款规模，或在不改变基本用途的情况下作适当调整。但是，若将非基建类贷款用于基建项目支出时，必须重新办理报批手续。
　　2．财政部门高校贷款监督制度。财政部门应该加强对高校贷款进行监督，主动从高校财务自主权方面进行约束。首先，严格界定高校财务自主权的范围，公立高校从银行贷款的权力应该受到严格的限制和管制，原则上高校不能拥有自主从银行贷款的决策权。高校的基本建设规划应该由政府来参与制定并监督高校实施。高校向银行借款或者通过其他方式从市场融资，必须经教育部门和财政部门审批监督。其次，切实贯彻《高等教育法》的规定，“高等学校的财务活动应当依法接受监督”。高校财务情况必须公开透明，财务自主权应受到严格监督，财务运作情况必须接受审计。建立严格的高校财务问责制，依法追究那些随意贷款、随意支出给高校造成损失的学校决策者的责任。再次，高等学校财务预算必须坚持“量入为出、收支平衡”的总原则。收入预算坚持积极稳妥的原则；支出预算坚持统筹兼顾、保证重点、勤俭节约等原则。同时应分清高校各任领导的责任，硬化预算对学校和学校领导的约束。
　　3．银行对高校贷款审批制度。无论是商业银行还是政策性银行，都要按照贷款申请受理、贷前调查评估、贷时审查审批、贷后跟综检查的步骤进行贷款，对高校贷款也不例外。在高校贷款调查时，要特别注意教育主管部门和财政部门的审批文件，通过分析高校几年来的收支情况、招生情况，认真研究贷款用途，合理确定贷款额度，科学确定贷款使用时间。
　　
　　二、建立公立高校“有计划政策性贷款、有条件商业性贷款”相结合的制度
　　
　　笔者认为，对公益性建设项目或称难以有资金回报的项目，进一步说就是靠政府拨款和学费的增量来偿还贷款本息的项目，实施有计划的政策性银行贷款；对经营性项目或者说项目自身经营有资金回报的，实施有条件的商业银行贷款。

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