内容提要：1999年以来，信达公司累计接收、管理的各类不良资产约1.1万亿元。信达公司通过抽样调查的实证研究方法，在处置的银行不良资产中，随机选取一千份处置档案，依据重点、全面、抽象和客观的原则，将它们归类列入不良资产成因分析表中，从而得出银行业不良资产在宏观层面上的成因及其分布，并对形成原因逐一进行详细分析和案例说明，最后提出了防范产生新的不良资产的对策。本文根据该课题报告的“对策与建议”部分编辑整理而成。
关键词：不良资产 抽样调查 对策
一、提高宏观调控能力，避免经济大的波动
宏观调控是指政府为实现宏观经济总量平衡，通过对财政收支总量、货币收支总量、外汇收支总量和主要物资供求的调节与控制，保持经济持续、稳定、协调增长，弥补市场失灵。宏观调控的目的是通过改变经济活动的趋势和惯性，保证经济在较长时间内持续稳定地增长。虽然部分企业将陷于困境的原因归咎于宏观调控，但宏观调控恰恰是为了反经济周期性破坏，并不是企业经营恶化的原因，更不是银行不良贷款的成因。当然如果宏观调控的能力不强，其最终效果往往适得其反。所以，宏观调控也是存在风险的，但是如果因为宏观调控的风险性而放弃宏观调控，那么放任经济自发波动所带来的就是更严重的破坏。
近年来随着国民经济市场化和国际化进程的加快，宏观调控的难度日益增加。只有在深入调研的基础上运用包括经济、计量与统计、法律等领域研究的最新成果，做好调控过程中各环节的反馈调节，才有可能实现宏观调控的准确性和高效率。提高宏观调控能力主要注意四个方面：
1、从宏观调控的手段和方法看。宏观调控应主动适应市场经济规律的要求，运用包括财政政策、货币政策等手段和相机抉择的“需求管理”方法，需要具备高超的协调运用各种手段的能力。
2、从宏观调控的方向看。由于宏观调控的目的是熨平经济波动，正向的推动和逆向的抑制都是根据宏观经济形势变化而频繁交叉使用的最主要方式。因此，必须正确分析判断宏观经济的现状与走势，运用反周期理论的调控手段，保持经济的平稳运行。错误的宏观调控方向只会推波助澜，起到与预期完全相反的作用。
3、从宏观调控的时机看。在实施宏观调控的过程中，如果时机把握不准，过早或过迟，都会造成重大失误。当前的主动预防性调控能降低宏观调控的成本。
4、从宏观调控的力度看。要根据宏观经济变量偏离发展轨道的程度，配之以适当的力度，否则会无济于事或矫枉过正。时机的掌握非常关键，力度的大小与时机的选择紧密相关。力度过小，达不到预期目的，而力度太大，则会对经济造成伤害。
宏观调控是调节经济总量平衡的重要手段，只有政府具备良好的宏观调控的专业能力，才能实现预期的目标，保持国民经济健康稳定持续发展，同时减少不良贷款的形成。
二、完善金融法制，强化债权保护
现代社会，企业破产是债权人权益保护的最终手段。美、德等国的破产法律均以保护银行债权人的利益为前提，主债权人银行有权召集债权人会议对危及银行债权的企业提起破产诉讼，企业想通过改变股权结构来逃避银行债务的可能性微乎其微。而在我国，通过运用《破产法》来保护银行债权的效果却非常有限。我国1980年代中期开始制定和形成的现行破产法律体系及相关法律框架的立法精神，是以最大限度地保证职工安置和社会稳定为前提，虽然银行债权也越来越受到重视，但在现有法律框架本身存在缺陷的情况下，很难得到有效保护：
1、银行难以选择最佳破产时机。《破产法》虽然规定债务人不能清偿到期债务时,债权人可以申请宣告债务人破产，但是由于信息不对称，债权人不可能完全了解企业亏损的真实严重程度，结果往往是当银行提出破产申请的时候，银行债权已经无法保证了。
２、银行掌控企业破产的能力有限。成熟的市场经济条件下,破产决定是独立、市场化的行为选择,源于债权人或债务人保护自己权益的需要。在我国，破产决定在很大程度上表现为地方政府的行政决策，企业破产不可能在地方政府的反对下进行，银行在破产时机的选择上基本没有事实的自主权。
3、银行对宣告企业破产不积极。由于所有者缺位，完善的法人治理结构远未建立，委托代理关系中的不利于委托人的多种现象在银行里均有表现。一方面，企业破产使银行信贷资产损失明朗化，这是经营者所不愿意看到的，另一方面，破产暗箱操作频繁,企业违背法律规定和诚实信用原则，滥用破产制度，以破产为名逃废银行债务，使银行资产风险加大。
除《破产法》外，其他涉及保护银行债权的法律法规也存在着各种各样的问题，在立法和执法上都有大量表现，归结起来，问题的关键在于地方利益优先前提下，政府的社会稳定目标和银行债权保护相冲突下的对银行的不利选择，其结果是把社会稳定的社会职能强压在银行身上，银行承担了过多的社会责任和非经济功能，这和我们一直推动的企业生产经营职能和社会职能分开的努力是背道而驰的，通过银行承担社会稳定职能来延迟社会风险的爆发，阻碍了市场配置资源功能的发挥，其最终结果可能会导致信用风险和社会风险的总爆发。因此，必须修改和完善有关法律法规，兼顾债权人和债务人的利益，顺应市场机制固有的“优胜劣汰、适者生存”竞争铁律，明确信息优势方和损失承受方的责任和权利，构筑银行债权保护的法律屏障。如破产法应明确规定企业法人不能清偿到期债务的，企业的法定代表人有义务及时向法院申请破产，因怠于申请而使债权人的利益受损的，法定代表人应受相应的法律制裁。
市场经济下的经济法律体系是社会各利益主体进行经济交往的规则。如果规则本身对参与者中的任何一方利益有明显不公正的偏袒或偏废，那么这个规则就不能起到应有的约束行为和维护正义的作用。当前，有必要修改、完善有关企业改制与破产的法律制度，强化金融机构作为债权人的重要地位，对恶意逃废金融债务的行为，必须纳入刑法范畴调整。
三、强制信息披露，加强风险监管
金融风险危害的负外部性、金融危机的传染性、金融部门的高杠杆率所决定的高风险的特性和经济运行的“木桶效应”，决定了金融监管在整个宏观经济管理中具有无可替代的地位。不良资产所导致的风险是银行业最主要的风险之一，金融监管的一项重要内容就是对银行业不良资产的监管。
1、督促商业银行建立充分的信息披露和信息报告制度。充分的信息披露是市场约束有效发挥作用的前提条件，2002年5月发布的《商业银行信息披露暂行办法》，标志着我国已初步建立了信息公开披露制度。监管当局运用经济、法律的手段，对信息的隐瞒、虚假披露和不按期披露进行严格处罚，以保证披露信息的可靠性、真实性、及时性。同时，要进一步改革会计制度，提高会计核算的透明度、可信度以及与国际通行准则的统一程度，充分认识审慎会计原则在银行监管中的作用,按照国际惯例,建立起科学合理、支撑银行审慎监管的制度体系,提高其财务会计信息的准确性、公允性和可靠性，使监管机构能够及时发现和控制商业银行的风险。
2、建立规范、科学的风险预警及控制体系。必须解决三个层面问题：一是金融监管部门要形成全方位、多角度、系统性风险监管的制度架构；二是完善银行风险管理、内部控制、资本充足率等审慎经营规则,加速提高商业银行自身的风险管理能力,督促银行加强风险管理,建立独立的风险管理组织框架和完善的风险管理政策、程序以及有效的风险识别、计量、监测和控制程序；三是建立严格的责任追究制度，树立风险监管的权威性。对责任人行政、司法方面严厉的责任追究，既凸现了金融监管的重要性，也能促进监管对象控制风险的积极性、主动性。
四、全面推进社会征信工作，加强信用制度建设
银行不良资产的形成，与贷款方和借款方的敬业精神和诚信意识直接相关，而敬业程度和诚信意识的高低，既与授信方努力程度的收益与成本的比较关系密切相关，又与受信方失信行为的收益与成本的比较关系密切相关。
由于历史原因，受国有银行的股份制改革深度和银行内部分配制度的影响，部分银行从业人员缺乏敬业意识，甚至玩忽职守，如某行一些信贷员发放贷款后竟然找不到贷款企业，由于自身工作和监管不力造成的不良贷款占该行不良贷款比例高达7.995%1。而对受信方而言，失信行为很难根除，因为只要有利可图，就会有冒险者。显然，个人、企业失信的强大动力主要在经济利益方面，失信者通过自己的失信行为为自己和他人谋取非法的经济利益。在法制经济环境中，失信者明知失信行为不被允许和会招致惩罚，但由于心存侥幸，失信行为可能不被发现而逃脱惩罚，或者从短期的选择来看，失信带来的经济利益远大于惩罚导致的损失；或者从长远来看，失信带来的经济利益远大于诚信带来的经济利益；或者三种原因相互作用，兼而有之。一旦某个主体从经验中感觉到上述现象存在，由于示范效应，失信行为会越来越多，失信程度越来越严重，从而形成一个可怕的恶性循环。
因此必须采取切实有效的措施，减少失信行为，一方面，提高监管水平，要提高预判、预警能力，力争防微杜渐，既要加强对商业银行的管理，尤其是加强商业银行上级对下级的监督与管理，同时完善责任追究制度，保护银行资产安全是银行工作人员的基本职责，对造成银行资产损失的经办行和个人实施严厉的处罚措施，以惩戒渎职者；另一方面，除了提高全社会的道德水平外，树立诚信光荣的社会风气，最重要的是要提高失信成本和提高发现失信行为的能力，加强社会征信和信用制度建设，以保护债权人的利益。
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