关键词：城市最低生活保障制度/就业动机/上海
一、引言
在近几年快速增长的低保对象中，大部分是有劳动能力的救助对象及其家庭成员，而且这部分对象数量占低保对象总数的比例达到95％，因此，如何鼓励他们积极觅职、实现自立是今后完善低保制度的过程中需要重点考量的问题。本报告讨论的重点是有劳动能力人口的社会救助问题，即要回答以下问题：如何有效维持社会救助和就业动力之间的平衡关系。
1.1、基本概念
社会救助是一种不同于社会保险和其他形式社会保护制度的制度安排，它有自己特定的对象群体和服务手段。一般而言，社会救助包括四个要素（oecd，1998a；barker ，1999）：（1）救助资格的确定以家计调查（means-tested）为基础；（2）面向贫困个人或家庭；（3）以现金或实物/服务为支付形式；（4）实行非供款制，经费来源以国家财政拨款为主。
由于前几年上海市对城市社会救助制度进行了改革，把大部分传统的城市社会救济项目和特殊人员救济项目合并到城市最低生活保障制度中， 目前 上海城市社会救助制度的主要项目包括城市最低生活保障、粮油补助、医疗救助、 教育 救助、廉租房、其他帮困和优惠措施等。此外，本 研究 把协保补差视为城市低保制度中的一部分，而不作分开讨论。
本报告的研究对象是城市最低生活保障制度（简称低保制度）。在我国，“最低生活保障制度”这个术语被使用的频率要远远高于社会救助。所谓城市最低生活保障制度，是“由政府出面对…贫困人口按当地最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度”（《人民日报》，1999年11月27日）。需要指出的是，无论是城市还是 农村 的最低生活保障制度，两者都只是社会救助制度中的一个项目，在用法上无法替代社会救助。
1.2、现有研究
虽然自1990年代以来，政府部门和学术界对社会救助的讨论，与以前相比，有了长足的进步，但总体来说，社会救助的研究在学术界尚未引起应有的重视。
在现有的关于社会救助的研究中，多吉才让（2000）、时正新和廖鸿（2002）、唐钧、沙琳和任振兴（2004）以及尚晓援等（2004）的研究都是值得注意而且有分量的研究。尚晓援文中对前面几项研究已经作了很好地评述，本文不再赘述。而与前面的研究相比，尚晓援等的研究的最大特征是，从国际社会政策争论的视角出发，以一个较为国际化的分析框架，全面评估了我国的社会救助制度（主要是城市低保制度），并探讨其对正在形成的新的社会福利模式的可能影响。应该说，这是目前为止学术界对 中国 社会救助制度的最契合国际惯例和最完整的研究之一。不过，该研究比较注重的是我国社会救助制度 发展 的 理论 分析。
在国际上，社会救助理论和实务研究的“复临”发端于1970年代的石油危机。在接下来的三十载中，社会救助在全球范围内受到越来越多的关注，研究的重点是那些面向劳动年龄人口的救助政策。eardley 等（1996）对经合组织（oecd）24个国家社会救助的结构、救助标准、管理及救助人数和支出等方面作了全面详细的比较研究。后来，oecd（1998a ，1998b，1999）连续开展了三项比较研究，研究的 内容 包括8个成员国社会救助的结构和标准的合理性、长期福利依赖的预防以及如何实现社会救助政策和劳动力市场政策的整合。而saraceno（2003）对13个欧洲都市社会救助制度的研究，则侧重考察社会救助对象加入和退出社会救助的整个历程，以达到解构福利依赖之谜团的目的。此外，subbarao等（1997）回顾了发展中国家和转型国家中社会救助和扶贫计划的发展，分析了不同国家之政策的优劣长短，并提出了一些成功的范例。世界银行（2000）根据其资助的项目，对欧亚转型国家的社会保障政策，特别是社会救助制度的重构策略进行了研究。howell（2001）探讨了社会救助的理论基础以及相关的计划问题，并提出了亚太地区社会救助制度的设计策略。上述研究不仅为本研究提供了丰富翔实的 文献 来源，还提供了系统实用的理论框架。
1.3、研究 方法
1.文献分析。全面 总结 国内外社会救助政策设计的模式和原理，重点是面向有劳动能力的救助对象的政策。文献分析的内容还包括有关政府部门的文件、报告和统计资料。
2.问卷调查。采用判断抽样的方法选取有劳动能力的低保对象，对其领取低保状况、就业和培训状况、就业动机、找工作情况、个人和家庭状况等方面进行调查。
3.小组座谈会，包括三种类型：一是街道劳动服务所和社会救助管理所的工作人员的座谈会，旨在了解有劳动能力低保群体的基本状况，摸清在低保管理和就业推动中存在的突出问题，探讨可能的解决措施和建议；二是有劳动能力低保对象的座谈会，重点是深入了解其在就业中碰到的障碍，特别是对离开救助、实现就业的决策过程。三是离开救助、实现就业的低保对象，重点是回顾其就业时碰到的障碍，以及离开救助和实现就业的原因和决策过程。
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