2.1、上海市城市低保制度的基本状况
上海市在 社会 救助政策和实践上一直处于全国领先地位。综观这10年中的社会救助政策演变过程，我们可以大致把它分成两个阶段：2000年前的制度构建阶段和2000年至今的制度完善阶段。前一阶段的主要成绩是建立了以城市最低生活保障制度为核心、同时覆盖医疗、 教育 、住房等其他生活支出的社会救助制度新框架，基本实现保障困难群体基本生活。后一阶段的目标是进一步完善制度框架和管理体制，重点是推动有劳动能力的低保对象退出救助、实现就业，力争做到把救助落在真正有需要的困难群体身上。
与传统的社会救济制度比较，最低生活保障制度在性质上的最基本变化是保障对象的变化，即从只保障“三无”人员，到保障所有的低收入家庭。制度性质的变化同时也引致了制度原则的变化（尚晓援等，2004）：首先，从只对没有劳动能力的人口进行救助，转变为对有劳动能力和没有劳动能力的人都进行救助。其次，在新的制度下，国家和家庭及个人之间应该相互承担的责任被重新厘定。再次，在新的政策法规支持下，新的保障制度逐渐具有了以社会权利为基础的特征，即基层工作人员任意处置的权利缩小了，被保障对象可以根据自己的社会权利（由现行的政策法规定义的）要求得到保障。因此，无论从制度的性质还是原则看，最低生活保障制度不是原有制度的 发展 ，而是一项新的制度。
自1990年代以来，特别是在近几年，城市社会救助制度在整个社会保障体系中的地位逐渐上升，即所保障的人口占总人口的比重以及社会救助的开支及比例在逐渐增加。
资料来源：上海市民政局
图1描述了自1993年以来上海城市各类救助人数的变化情况。从图1看，在1999-2003年期间，上海城市低保对象的数量和占城镇人口的比重都飙升了6倍强，分别由1999年的7万和0.72％增加到2003年的44.56万和4.5％。不过，从图1我们也可看出，2003年后，低保对象的增长速度开始减慢，表明实现应保尽保目标后，低保对象规模将可能保持在一个相对稳定的水平。据统计，2004年7月全市低保人数比去年年底减少8900人[①].图1还显示，由于政策调整，领取绿卡（粮油帮困卡）的人数变动是各种救助项目中很大的。2000年后，领取绿卡的人数呈缓慢增长。此外，医疗救助和协保补助的人数也呈逐步上升趋势。
从低保对象的构成（图2）看，低收入在职人员及其家庭所占的比重最大，约占低保对象总数的一半强；其次是失业和无业人员及其家庭，约占总数的2/5；传统救济对象和重残无业人员约占5％，表明当前社会救助对象的主体是劳动能力的低收入或失业和无业人员及其家庭。从各类对象的绝对增长数来看，在2001到2003年间，增量最大的是低收入在职家庭，为6.6万，其次是失业和无业人员家庭，为3.8万，两者合计超过10万。究其原因，城镇低保是中央“三条最低保障线”中的最后安全网，今年来相当一部分失业人员在领完两年失业保险后仍不能实现就业，从而只能转向申领社会救助。
图3中的生活救助支出指在城乡低保、实物补助、实物帮困、粮油帮困和协保补助等项目中的支出。虽然在绝对数量上增长比较迅速，但从占地方财政支出的比重看，增长较为缓慢。
资料来源：上海市民政局
图4显示了上海市各年低保标准及其占人均可支配收入的比例的状况。从绝对数量上看，上海市低保标准已由1993年的120元上升至2003年的290元，翻了近一倍半。从相对标准看，上海市的低保标准一般为只占城市居民平均可支配收入的25-35％。以国际上被广泛接受的标准（中位收入或人均收入的60％）来看，这个救助标准显然偏低。但尚晓援等（2004）指出，这样的标准与制度设计的思路有关系。在西方国家，救助标准考虑住房状况，而且住房支出往往占到总支出的三分之一以上，而我国城市居民的住房自有率已经很高，而且上海市已经开始全面推行廉租房制度，因此，如果低保户住房支出很低或廉租房制度能为低保户提供充足的住房开支补助，那么 目前 的救助标准是可以接受的。反之，则目前的救助标准是远远不够的。从相对数量上看，在这10年间（个别年份除外，如1999年），低保标准占城市居民平均可支配收入的比重不是上升，而是下降了。这反映出在 经济 发展的条件下，最贫困的人口通过社会救助得到的国家帮助并没有与社会经济同步增长。
上海城市低保标准设计中的另一个 问题 是，忽视了家庭规模对需求的 影响 ，或家庭消费的规模效应对需求的影响，即现行的救助标准是随家庭规模的变化而呈线性变化。一个家庭的救助总额等于救助标准和家庭人数的乘积。如果低保标准设计的目标是所有对象都享有同样的生活水准（但不一定是救助金额），那么现行的人人相同的救助标准显然忽视了规模效应对家庭生活水准的影响，这也可能是导致多人户家庭比单人户家庭具有较强的福利依赖倾向的原因。
2.2、城市低保制度的管理 分析
社会救助资格的审查一般分两个步骤进行（eardley 等，1996）：第一，救助申请者的身份（entitlement ）是否符合申请条件，即他是否属于有关项目设计所针对的那个目标群体。第二，如果申领人符合这些身份条件，在他提出申请的时候，政府可能会进一步对他的需要和拥有的资源进行调查，看他是否有资格享受有关待遇（eligibility ）。
在申请者的身份确认上，我国低保制度实行的是户籍所在地资格审核制，即城市低保的对象是本地城市人口， 农村 低保的对象是本地农村人口，居住在本地、但户口不在本地的人口被排除在本地的低保制度之外。原则上，他们需要到本人户口所在地去申请低保。
在申请身份确定之后，要对申请者的资格进行认定，即要对申请者家庭的财产进行审核。具体来讲，可以从以下几个方面来分析。首先是申领单位的确定，因为这涉及到家计调查和救助发放。申领单位是个人还是家庭？如果是家庭，家庭如何定义？是核心家庭还是扩展家庭？对此，全国的政策并不统一。在上海，最低生活保障一般是以家庭为 计算 单位的，这里的家庭包括户口本上共同生活在一起的成员。但考虑到上海户口和住房问题的复杂性，在实际操作中，基层低保人员会对家庭的定义进行适当的调整。如对残疾人的救助是按个人条件给付的；如果家庭中有老人，而且老人有退休工资，那么当其子女家庭要申请低保时，一般把他们分开处理。在有些管理比较严格的街道，当有劳动能力的对象申请低保时，一般本人不给予救助，但其子女则可以给予救助。其次是申领家庭所拥有或可获得的资源的确定。这种资源不仅包括家庭成员的收入，还包括其他不同住的家庭成员或亲属的支持，主要指抚养、赡养和扶养费。由于这种家庭间收入转移的不可确定性，上海在操作中制定了具体的计算公式。原则上，只有当赡养人也在领取低保时，才可以免去赡养义务。其三，财产资源的确认。从 理论 上，财产均被包括进家计调查的范围，不过私有自住的住房价值一般不计算在内。在上海，饲养宠物、子女在贵族学校读书等属于不能享受低保的条件。
大部分调查都表明，在低保资格确认过程中，最大的问题是对收入缺乏有效的审核手段，或者隐性收入问题比较严重。由于我国的个人所得税收制度尚未完善，目前主要采用手工的手段进行收入审核，除退休金和部分单位的工资外，其他收入的审核主要采用 企业 出具证明或自报收入等的 方法 。企业因屈从于救助对象的压力而在出具收入证明时弄虚作假的状况也屡见不鲜。在财产审核上，由于缺少经验和调查手段，以及缺乏和其他部门（特别是银行）之间的资料共享，对财产的调查并不过细。鉴于此，上海制订了替代指标，即家庭人均月水电煤费用不能超过35元。但是由于在具体的操作中碰到许多实际的困难，这个指标有时并不能完全反映困难的状况，因此实际上现在继续实施该做法的街道已不多见。
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家庭财产保险的现状及发展策略
提高退休年龄对中国养老金隐性债务的影响