如何平衡救助标准和就业动机之间的关系，防止长期依赖和 社会 排斥是各国社会救助政策需要解决的 问题 。本部分先讨论低保对象在作是否退出低保、进行就业之决策时要考虑的因素，然后 分析 强化低保对象觅职行为的制度安排，评估上海低保标准抵扣安排和渐退政策的效果和缺陷，接着简要讨论上海市出台的解决就业特困人员的劳动力市场政策对帮助低保对象就业可能带来的作用，最后分别对对可能长期依赖的特定风险人群和那些已经离开低保、参加就业的人群进行分析。
3.1、参加就业的 经济 动机分析
经济学 理论 认为，救助对象是否愿意退出低保、参加就业，在很大程度上是以对该事件的损益分析为基础的。在讨论社会救助和就业动机时，我们常常会用替代率，即家庭在领取低保时与参加就业时收入的比例，来衡量两者的关系。但事实上，对低保对象来说， 影响 其退出决策的因素并不只包括就业所得和低保金丧失，因为参加就业除了增加收入外，还会让家庭增加开支；退出低保除了让他们丧失低保金外，还让他们丧失附带福利；此外还会考虑到就业的稳定性。这些因素都会影响低保家庭是否愿意退出救助。
图5比较了不同类别家庭的低保金额和平均工资与最低工资之间的关系，其中假设3人户（b ）中有1人就业获得最低工资635元，其他家庭中没有收入。从图5可看出，在不同的就业收入假设下，低保替代率也明显不同。基于平均工资的收入假设的替代率明显低于基于最低工资的收入假设的替代率。考虑到大部分低保对象都属于就业困难人群，他们的就业收入更接近于最低工资，而不是平均工资，因此，基于最低工资的收入假设可能更符合实际，我们也采用最低工资来分析低保替代率的状况。
图5显示，在现行的低保标准下，低保替代率随家庭规模呈快速线性增长。无人就业的2人户和3人户的替代率都相当高，即要是这些家庭只能从事一些接近最低工资的就业的话，那么对他们来说，参加就业并不能明显地增加收入，而对3人户来说，甚至根本不会增加收入。相对而言，对单人户或有1人就业的3人户来说，参加就业的直接收益比上述两类家庭大很多，即在不考虑其他因素的前提下，这两类家庭退出救助、参加就业的动机应该比前两类家庭强。这点在我们的调查中也得到证实。
表1显示了上海低保制度中的附带福利，如粮油帮困、医疗救助、 教育 救助、廉租房以及其他优惠和帮困措施。所谓附带福利（fringe benefit），是指因满足低保资格而带来的其他补助，因此，退出低保也意味着丧失附带福利。根据上海市民政局的统计资料，我们大致可以推算出，2003年的低保对象中有24.1％的人领取粮油帮困卡，5.4％的人享受医疗救助[②]，3.6％的家庭享受廉租房补贴。而问卷调查的结果是，约60％的对象领取粮油帮困卡，4％的对象享受医疗救助，5％的对象享受了廉租房政策，十分之一的低保家庭享受教育救助，一半以上的低保家庭享受各式各样的优惠措施和服务。虽然除粮油帮困卡和其他优惠措施和服务外，其他附带福利的覆盖率并不高，但其补助的金额相当可观。因此，许多基层的低保管理人员把低保卡称为具有高附加值的“金卡”。调查中我们发现，即使低保补差金额少至数元，但一些低保对象仍不愿放弃低保，因为他们看到，继续领取低保可能为他们带来丰厚的附带福利。这在一定程度上也削弱了他们走向劳动力市场的经济动机。
因就业而引致的家庭开支上升也是影响低保对象之退出救助决策的的因素之一。工作开支主要包括 交通 费、餐费、通讯费等，但是关于工作开支的资料非常有限，我们无法对此作深入的分析。需指出的是，由于我们用替代率来衡量就业动机时（图5），往往忽略附带福利和家庭开支的因素，因此，这种替代率很可能会高估参加工作时的实际收益。从另一个角度来说，对低保对象来说，他们实际感受到的“直接利益替代率”比图5中所显示的理论替代率要高一些，即他们的就业动机没有如替代率所显示的那么强。
此外，工作的稳定性也是低保对象作出退出决策时要考虑的因素。由于 目前 我国大部分低保对象是因为社会经济转型、无法适应新环境而不得不离开工作岗位的人群，他们往往年龄偏大、技术文化水平偏低，再就业能力较弱，因此，在劳动力市场竞争日益强烈的背景下，他们往往只能从事一些非正规的就业岗位，工资低，而且稳定性较差，再加上他们对再次失业后能否再次成功申请低保的担忧，这些风险也构成了阻碍低保对象走向工作岗位的摩擦力。
3.2、强化和鼓励觅职行为的制度安排分析
通过审视上海的城市低保制度，我们可以发现，该制度明确要求有劳动能力的低保对象应该努力寻找工作，并尽早结束对社会救助的依赖。原则上，所有有劳动能力的救助对象都必须到劳动部门进行失业和求职登记，而且不得无理拒绝有关部门介绍的工作。他们必须参加劳动部门所提供的职业培训。如果处于失业状态，还必须参加社会公益劳动。如果违反上述规定，低保对象就可能面临取消低保资格的处罚。这种做的初衷是要让这些低保对象或多或少保持和劳动力市场的联系，以避免长期福利依赖和社会排斥。但在实践中，由于各种制度特别是用工制度的不规范，使得基层低保管理人员在审核其就业行为时碰到许多困难。
目前基层低保管理人员感到困难最大的问题之一是隐性就业问题，即低保对象一边在外面偷偷就业，一边又在冠冕堂皇地领取低保。根据基层民政干部和就业援助员在座谈会上的发言，这种现象相当严重，即便是保守的估计，一些地区（有劳动能力对象）隐性就业的比例也在50％以上[③].由于劳动用工和监督制度的不完善，一些 企业 为降低劳动力成本，在招聘低保对象时不收劳动手册，为这些低保对象隐瞒了“隐性就业”的事实，造成低保管理中的漏洞。而另一方面，由于低保制度规定，低保对象必须无条件接受劳动部门所提供的就业岗位，无理由拒绝会受到处罚，故而低保对象为了逃避这种审核，会采取各种“钻空” 方法 。通常的做法是，当面“接受”就业岗位，但在用工单位面试时故意表现出各种困难或缺点，使用工单位望而却步，从而达到证明“自己积极寻找工作”的目的。从我们的调查情况看，目前街道救助管理所对上述行为尚无积极有效的应对措施，从而造成管理中的漏洞。
为促进低保对象的就业，上海在2002年引入救助标准抵扣和渐退措施。救助标准抵扣是指参加就业的低保对象其本人基本生活费抵扣标准由290元调整为340元，后来又升至390元；渐退措施是指对因就业上岗而将退出救助或需调整原来低保补助金额的人员实行“救助渐退”办法，即根据要扣除的低保金额的等级，实行逐步扣除、逐月退出的办法。2003年1月，救助金渐退改为一次性发放，即一次性获得原来需要2至6个月得到的渐退金。
与其他国家社会救助设计思路不同，上海的就业促进机制主要是针对全日制工作的，即低保对象至少要获得不低于本市最低工资的收入才能享受上述优惠措施。而对从事非全日制工作的救助对象来说并不适用。
图6显示了在不同规模的低保家庭户中，成员参加就业后家庭净收入变化的情况。对于一人户来说，当其收入低于290元时，收入的增加将被100％扣除，家庭纯收入一直保持在290元；当收入超过290元时，丧失低保资格，净收入随毛收入同步增长，直到毛收入超出800元（个人所得税起征线）。由于目前最低工资水平超过一人户的救助标准，因此生活费标准抵扣方法对他们不适用。对二人户来说，当其毛收入低于580元时，收入的增加将被100％扣除，因此家庭纯收入一直保持在580元。当家庭毛收入在580元到635元之间时，理论上他们将丧失低保资格，净收入和毛收入同步增长。当家庭毛收入在635元到680元之间时（假如一人就业），虽然工资收入超过了低保标准，但由于一人就业后实行抵扣标准的调整，故而他们能继续享受低保，但收入的增加将被100％扣除，家庭净收入保持在680元。当家庭毛收入超过680元时，丧失低保资格，毛收入和净收入同步增长，直到毛收入超过800元。对三人户来说，当其毛收入为635元以下时，家庭净收入保持在870元；当毛收入在635元到970元时（假如一人参加就业），因就业人员低保标准抵扣，家庭净收入增加100元，保持在970元。当毛收入超过970元时，丧失低保资格，并征收个人所得税。
上述制度设计可能会引致两大陷阱：“失业陷阱”和“贫困陷阱”。所谓“失业陷阱”是指在劳动力市场竞争日益加剧、外来劳动力“无限供给”和本身就业素质低下的情况下，即便能就业，许多低保对象也许只能从事一些非全日制工作（月收入可能低于最低工资），而这显然与救助标准抵扣措施的前提条件相左。而一旦这些家庭（特别是规模在2人及以上的家庭）难以找到工资水平超过“收入门槛”[④]的工作，他们不仅无法享受抵扣措施，而且因贫困陷阱的作用，他们参加工作的动力也不强，故而使他们被陷入失业的陷阱中。所谓“贫困陷阱”是指，由于低保制度实行的是100％的有效边际税率，即就业收入增加多少，救助金就相应减少多少，故而对低保家庭来说，有人就业并不能增加家庭收入或只能增加很少的收入，因此大大挫伤他们参加工作的积极性。而在劳动力市场管理和社会救助管理存在漏洞，而且低保金额达不到其预期家庭收入的情况下，许多低保家庭选择了隐性就业的对策，既领低保，又保工作收入不失，这是隐性就业普遍存在的经济原因。因此，如何重新设计不同低保家庭的救助标准体系，真正做到“让就业（包括非全日制工作）有利可图”，也许是进一步完善上海市城市低保制度，堵住隐性就业漏洞的必由之路。
应该说，渐退政策会对低保对象进行就业产生直接的经济激励，但和标准抵扣措施一样，前提是他们要找到收入达到最低工资的全日制工作。对那些从事低薪的非全日制工作的低保对象来说，没有直接的作用。虽然渐退政策实行的是一次性补助措施，不能产生持续的经济激励，但如前所述，由于低保对象从事的可能是一些稳定性较差的工作，由救助向工作转换风险较大，而渐退政策则能有效降低这种风险，帮助低保对象实现成功过渡。在这个意义上，渐退政策是一项不错的政策。
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