长期福利依赖现象在许多国家受到越来越多的关注。实际上， 社会 救助管理的重点在一定程度上已由收入贫困的预防转向长期劳动力市场和社会排斥的预防（oecd，1998a：67）。救助金的持续发放 自然 可以消除那些不工作的人的 经济 贫困，但如果这种支持是长期性的，而且救助对象没有丝毫通过就业实现自立的指望，那么这种“解决 方法 ”本身也是一大 问题 。
从 目前 看，我国城市低保制度的重点在于防止城市人口的经济贫困，但是，这并不是说我们可以忽视长期依赖的问题。问卷调查的结果显示，领取低保时间在2到4年的家庭占44.4％，领取4年以上的占15.9％，两者合计占60.3％。显然，对于这些家庭来说，领取低保金并非只是解决临时性困难的权宜之计。相反，在很大程度上，他们可能在今后很长时间内会继续领取低保金。
与其他国家不同，上海城市低保制度中长期依赖风险比较高的人群主要包括以下三种：（1）两劳释放人员。由于社会对该类人员普遍存在偏见，绝大部分用工单位对他们敬而远之，工作安置极其困难。久而久之，这会造成严重的社会排斥，容易使他们再次走上犯罪道路。为了社会稳定，只能让他们长期享受低保。从调查的情况看，到目前为止，尚未有切实有效的措施来解决这部分人的就业和救助问题。（2）两地户口婚姻家庭（以外来妹和本地人结合为主）。这类家庭中的本地男性由于自身条件比较差，大多数人都属于文化和技能水平较低，就业能力较弱，家庭生活水平较困难的弱势人群，因此很容易成为长期福利依赖的人群。由于低保实行属地化管理（即按户口所在地管理），外来方不能享受本地的低保待遇，而且与本地人口相比，她们的劳动力市场能力较差，工资水平都相对较低，这进一步加剧了这些家庭的困难。（3）大龄就业困难人群。从本次问卷调查中被调查对象的年龄结构看，领取低保的对象主要是年龄在40到49岁间的人口，约占调查对象总数的2/3，其次是30到39岁组的人口，占17.7％，50到59岁组人口比重相对较小，占9.0％。由于是次调查不是随机抽样，我们不能据此来推断低保对象总体的年龄构成。但上述结果的政策意义是，一方面，上海市自1990年代以来大力推进再就业工程，重点解决年龄偏大（主要是50岁以上）的失业下岗人员，而且也取得了显著成效；另一方面，大部分40到50岁的下岗失业人员由于年龄问题而无法享受到再就业的优惠政策，往往需要自谋出路，但这批人在劳动力市场上的竞争能力并非很强。在失业保险领取期限耗完后依然找不到工作的情况下，他们只能转而申领低保金。我们应该看到的是，这部分人现在离退休至少还有10年的时间，如果他们的就业问题一直得不到解决，他们将成为 中国 低保制度的首批长期依赖者。
3.4、离开低保、参加工作的人群分析
为了了解上海市低保制度在促进低保对象离开救助、进行就业方面所取得的效果，我们就此问题在三个街道同时访问了基层管理人员（民政干部和就业援助员）和低保退出人员。从访谈的结果看，大部分低保退出人员具有较优秀的思想品质，要求自力更生，不希望依赖国家福利[⑤]，而且绝大部分人的工作是由街道或居委会介绍的，这在一定程度上使得他们无法进行“隐性就业”。基层管理人员认为，让低保对象觉得参加工作有利可图是促使他们退出低保的重要因素。对低保对象来说，参加工作有两大收益：一、增加收入。但是由于街道或居委会提供的就业岗位一般工资相对较低（每月600到800元之间），如果考虑到社会保障收益，那么这种收益对一人户来说是可接受的，但对多人户来说，参加工作的经济收益并不明显，除非所提供的就业岗位工资较高，因此，多人户或享受大份额低保金的家庭一旦进入低保，就不太容易退出；二、提供社会保障，特别是对那些养老金缴费记录尚未达到15年的人。他们退出低保、参加工作的直接动机就是要增加缴纳年限。
基层管理人员反映，由于目前低保管理和用工制度管理中存在许多漏洞，因此一旦某个家庭开始享受低保，而且没有主动退出低保的意愿，那么现有政策和措施很难让他们退出低保。再加上申请过程的 政治 问题，以及国家对社会安定问题的重视，所以让他们退出低保更是难上加难。鉴于此，他们建议，在低保管理中，应该把好申请关。对于有劳动能力的申请者，首要考虑的安排是给他们介绍工作岗位，而这要求民政（民政干部）和劳动部门（就业援助员）紧密配合。
四、完善上海城市最低生活保障制度的对策与建议
4.1、逐步调整现行救助标准，建立让就业家庭有利可图、隐性就业得不偿失的经济机制，促进就业和救助的联动。
前面的分析表明，现行的社会救助标准体系中可能存在一些不利于低保家庭退出救助、进行就业的因素，鉴于此，我们提出以下对策和建议：
首先，要调整现行救助标准，把家庭需求的规模效应因素考虑在内。如果采用oecd国家的经验公式，人口数为n 的家庭需求等于单身家庭的需求和n 的平方根的乘积（atkinson等，1995），那么现在上海低保标准可以调整为：单身户290元，双人户410元，三人户502元，这样就会在不降低其生活水准的前提下，大大降低这些家庭的替代率，从而提升他们的就业动力。当然，上述经验公式中采用的指标是以oecd国家的消费状况为基础的，它们不一定适用于上海。因此，这些指标应根据本地统计部门对家庭需求和规模之间相互关系的调查结果来确定。此外，在调整方式上，考虑到易升不易降的福利刚性，我们可以采取依次提高的方式，即先提高第一人的标准，等第一人和第二人标准的比例关系平衡后再提高第二人的标准，依次类推。
其次，在家计调查时，要设定一定数量的收入豁免额以及（对豁免额以上收入）一定比例的抵扣率（而不是绝对数），让就业的低保家庭能从所获得的每分收入中都得到好处（oecd，1999）。至于收入豁免额和抵扣比例，我们认为应该在借鉴国际经验和加强社会调查的基础上，结合现行救助标准体系、低保家庭的工作收入状况以及两者的互动关系来确定，切忌以主观判断行事。需指出的是，这些收入豁免额和抵扣率方法很多时候是针对非全日制工作的。这样做至少有三大好处：其一，增加参加工作之低保对象的收入，拉开就业和不就业之间的差距；其二、让低保对象保持和劳动力市场的联系，预防长期依赖和社会排斥；其三、大大降低隐性就业的经济收益。
再次，灵活运用低保附带福利，使其成为促进就业的激励因素。目前上海低保的附带福利，特别是医疗救助、 教育 救助和廉租房，主要用于满足某种特定需求的。除了低保家庭外，有些低收入家庭或有某种特殊困难的家庭（如单亲家庭、住房困难户）也可能存在这方面的需求，但由于在现行制度下，附带福利的资格是以低保资格为基础的，因此，低收入家庭很可能无法享受到这些附带福利，除非他们降低自己的收入，甚至不就业，以满足低保资格。故此，我们认为，可以借鉴医疗救助的做法，把附带福利的申请资格由低保家庭扩大到低收入家庭或者有某种特殊困难家庭（如所有低收入家庭和单亲家庭可以申请教育救助，低收入住房困难户可以申请廉租房等），弱化附带福利对低保对象退出救助的 影响 ，也就是说，即便一些低保家庭因为就业，收入有所提高而退出低保，但只要未超过低收入线，他们可以继续享受附带福利。另一方面，对于那些介绍三次以上仍未成功就业的对象，不管是何理由，只要没有丧劳证明，都应该取消其附带福利资格。
4.2、完善收入审核制度，设定最长领取期限，进一步加强低保的管理力度。
前面的分析表明，目前在低保管理中最突出的问题之一是隐性就业和隐性收入问题，而且迄今为止依然苦无良策。导致隐性就业的因素很多，从管理角度看，市场用工制度不规范和收入审核制度欠完善是隐性就业问题难以消除的两大根本原因。如何规范劳动力市场用工制度是另外一个范围广泛的课题，由于篇幅所限，本文主要从低保管理角度来讨论收入审核制度的完善方式。
从国际通行的经验看，最基本也最有效的收入审核手段是借助信息技术，通过社会救助管理部门和其他政府部门（特别是税收部门）之间的资料共享，来稽查救助申请对象的收入（eardley 等，1996）。其他手段还包括上门调查、群众举报等。由于我国的个人所得税制度不完善，目前借用所得税资料来审核收入的方法显然不成立。因此，我们认为可行的做法是，先实现民政和社会保险部门数据库的共享，即先完善对那些缴纳社会保障金的对象的收入审核，通过社会保险数据库的个人记录来获得收入信息。
由于社会救助管理机构并非执法机构，特别对 企业 的用工行为和出具虚假工资证明没有约束力，因此，我们建议，当社会救助管理机构需要对申请对象提交的工资证明的真实性进行核实时，劳动监察部门应该给予必要的协助。同时联系经委、工商管理等部门，争取把企业履行社会责任的状况纳入衡量企业诚信的指标体系中，从而约束企业在“损国不利己”的指导思想下做出弄虚作假的行为。此外，要进一步加强群众监督的力度，向全社会公布低保欺瞒行为的举报电话，也可以在民政局的网站中设立举报网页，实现网上举报。
设定领取期限是为了表明政府对福利的责任不是无止境的，有劳动能力的公民在享受国家福利的同时也要担负起自己的责任，力争自食其力。目前国际上设置领取期限的国家主要是美国。其社会救助新政策中已明确规定，困难家庭临时救助（tanf）领取的最长期限为二年。如果两年后仍未就业，父母就必须参加由政府补助的就业计划（karger，1999）。在上海，我们提出设置最长领取期限，其目的是为了防止隐性就业及其隐含的长期福利依赖趋势。在没有有效应对措施的前提下，基层管理人员可以根据这些规定，在期满后取消隐性就业人员的低保资格，强制他们从事政府补助的就业计划或者各种职业培训计划，杜绝低保对象试图通过一些“看似合理实则无理”的手段来逃避求职审核法。当然，这种限制不适用于那些丧失劳动能力的低保对象。由于目前国际上对于最长期限的设定没有统一的认识，我们认为应该根据上海劳动力市场状况、政府财政能力以及低保家庭的需求等实际条件来确定。
4.3、加强社会救助立法，倡导自强自立精神，建立规范救助领取行为的 法律 和道德机制。
我们的调查中发现，一些低保对象采用弄虚作假骗领救助款物的思想根源是计划经济时期留下的依赖政府的错误观念，认为低保属于国家财产，“不拿白不拿”。上述观念的产生，一方面是受经济利益所驱，另一方面则是因为其行为的机会成本不高，或者说因处罚而造成的损失不大。根据《上海市社会救助办法》的规定，目前低保管理机构对救助对象违法行为如虚报或隐瞒实情、伪造证明材料等所采取的处理方法是追回其已经领取的救助款物，这对低保对象来说，基本没有威慑力。我们认为，应该加强对社会救助的立法，树立骗取、冒领救助款物属于侵占国家财产的违法行为的观念，加大对弄虚作假行为的惩处力度，情节较轻者终身取消低保资格，情节较重者则追究刑事责任。
不过，我们在调查中也发现，一些低保对象表现出“人穷志不穷”的自强自立的高贵品质，值得全社会 学习 。他们往往在领取低保期间积极求职，而一旦收入发生变化或超过低保线，则主动要求降低救助金或退出低保。在目前已退出低保的人群中，相当一部分属于这类人。勤劳勇敢和自强不息是中华民族的优良传统，这些低保对象所表现出来的行为正是这种优良品质的体现。因此，我们建议社会舆论和媒体要加强对这方面的先进个人事迹的宣传，倡导自强自立精神，同时批评那些依赖政府的落后消极思想，在全社会形成倡自立反依赖的道德氛围。
4.4、加强社会调查和政策评估，建立进一步完善城市低保制度的工作机制。
社会调查和政策评估是完善社会政策的动力和手段。自低保制度建立起，上海市政府就一直非常重视城市贫困的社会调查和救助政策的评估。如2001年由上海市法治办牵头的全市社会救助调研，详细论述了上海城市社会救助 发展 的过程、现状、问题，并提出了今后发展的对策建议， 研究 成果相当丰硕，为今后的研究奠定了扎实的 理论 和实务基础。在前面的对策建议分析中，我们提出了一些问题，如最低生活标准的再评估，家庭规模和需求之关系公式中的经验系数，家计调查的中豁免额和抵扣比例，最长领取时间的设置等，这些问题都需要通过社会调查来解决。我们认为，坚持这种实事求是的态度，加强和学术研究部门的合作是进一步完善城市低保制度的有力机制。
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