摘 要：国外养老金运营的经验、我国证券市场的规范发展以及企业年金和全国社保基金的成功运营表明,我国基本养老保险个人账户基金进入证券市场是一个可行的选择。根据国外基本养老保险个人账户基金入市模式的利弊分析,认为我国应采用全部信托型投资方式。但是,基本养老保险个人账户基金入市运营还面临着若干问题,如法律缺位,转制成本需要化解,统筹层次太低等,因此我国应及时颁布《社会保险法》,抓紧起草《社会保障基金投资管理法》,及时修订相关的法律法规；多方筹集转制成本资金；提高统筹层次,在实现省级统筹的基础上实现全国统筹。
关键词：基本养老保险；个人账户基金；证券市场
Abstract：The experience of successful operation of pension funds on securities market in foreign countries, normalization of securities market in China and normalized development and success of enterprise annuities and national social securities fund(NSSF) all indicate that the basic pension funds in form of individual account is available to enter into securities market as a favorable choice. Analyzing the foreign operation modes of such basic pension funds and absorbing their positive and negative lessons, the trust investment is regarded as adaptable to handle the funds on Chinese securities market. However, some problems the basic pension funds are still facing to must be solved properly, such as no relevant laws/regulations to abide by in default of legislation, no source available to restructuring cost and very low competence in coordination. So, it is necessary to legislate for “Social Security Act” and promulgate it in time and formulate the “Provisions of Social Insurance Funds Management for Investment” and other relevant laws/rules. In addition, raising funds for restructuring cost and improving competence for coordination are also required to realize the nation-wide trust investment of basic pension funds in form of individual account on the province-wide base.
Key words：basic pension； individual account fund； securities market
2005年12月3日国务院颁布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(以下简称国发〔2005〕38号文件)第四条规定：“逐步做实个人账户。……国家制订个人账户基金管理和投资运营办法,实现保值增值。”该规定要求从2006年1月1日起,各地要做实个人账户,为我国人口老龄化进行资金积累。在东北三省做实个人账户的基础上,2006年1月19日,劳动与社会保障部对外宣布,经国务院批准,天津、上海、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆8个省、自治区、直辖市列为2006年进行扩大做实个人账户试点的地区。
随着个人账户的做实,个人账户基金将会以惊人的速度增长。仅以做实个人账户试点的辽宁省为例,到2005年底养老保险个人账户资金即高达201亿元。世界银行曾经预测,到2030年我国的养老金市场规模将达到1.8万亿美元,当然这包括了基本养老保险、企业年金和个人储蓄性养老保险在内。即便如此,养老保险个人账户基金的规模到2030年也将不少于10万亿元人民币[1]。如此大规模的个人账户基金,由于要经过长达几十年的时间跨度才能支付给投保人,因此,考虑到职工工资增长率、通货膨胀因素、个人账户基金的保值增值形势,个人账户基金的管理运营已经成为养老保险个人账户“做实”后面临的巨大挑战。
我国目前对统账结合的基本养老金的投资采取严厉的限制措施。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(以下简称国发〔1997〕26号文件)明确规定：加强对养老保险基金的管理。基金结余额,除预留相当于两个月的支付费用外,应全部购买国家债券和存入专户,严格禁止投入其他金融和经营性事业。这样严格的强制性措施,实际上限制了包括个人账户在内的基本养老金的入市投资,政策的天平偏向了养老保险基金的安全性,忽视了其收益性。因为养老金是退休职工的“养命钱”,所以政府这样做无可厚非。但实际的运行效果并不令人满意。根据笔者掌握的资料,养老保险基金的名义收益率,除去通货膨胀率,在有些年度实际收益率甚至为负。在这种情况下,基金的保值尚且不能做到,增值就不可奢望了。
从2006年上半年查处的5起挪用社保基金案和下半年上海社保案的曝光,以及近期审计署审查出的71亿违规社保基金,我们可以看到,社保基金已经成为地方政府的“小金库”。这其中,管理不善当然是主要原因,但更深层次的问题是,社保基金的保值增值的巨大压力,导致了社保基金的管理机构有违规投资的冲动,这也是我国社保基金投资限制过死,投资渠道狭窄、单一造成的。所以,个人账户基金一定要突破旧的严格投资限制,借鉴其他国家社会保险基金投资的有益经验,在国债和银行存款之外进入证券市场投资,寻找一条有效投资之路,以应对未来的“银发浪潮”。本文将对个人账户基金入市投资的可行性、入市投资的模式以及个人账户基金进入证券市场投资面临的一些问题进行分析,并对相应的对策进行较为系统的研究。
一、个人账户基金入市投资的可行性分析
(1) 发达国家社会养老基金投资的成功经验给我国个人账户基金入市提供了有益的借鉴。在西方国家,一直盛行着“养老金计划就是资本市场”的说法,尽管这个说法比较绝对,但它却体现了养老保险基金与资本市场休戚相关。在国际资本市场上养老基金公司已经成为最重要的机构投资者之一,它的崛起有力地促进了全球资本市场的繁荣。在世界市场资本总额中,大约有20%是养老金资产。2001年全球养老金规模已达13万亿美元[2]。美国养老基金的增长主要归功于证券价格,特别是股票市场价格的上涨,从1990年到1999年,美国股票的累计收益率达166.2%。在一些新兴市场国家,如智利、新加坡、阿根廷等,近年由于政府管制的放松,养老金也开始进入资本市场,并取得了较好的投资回报。以智利为例,20世纪80年代开始推行养老金改革,主张个人账户的私营化和投资证券市场,从1981年到1991年养老金年平均回报率达到了14.4%,有力地推动了本国的经济发展和资本市场的繁荣,这已经成为智利出口的“国家名片”。大量的研究表明,养老基金入市与资本市场的健康发展并不矛盾,相反,甚至可以产生互动和双赢的结果。
(2) 中国证券市场的规范建设为个人账户基金入市提供了适当的时机。2004年以来,随着国务院《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》的发布,一系列推进资本市场健康稳定发展的政策措施不断出台,包括推动合规资金入市,大力发展机构投资者,稳步提高上市公司质量,加大证券公司综合治理,完善证券市场法律法规体系,如《公司法》、《证券法》的修订等等。尤其是2005年4月底启动的股权分置改革,有力地促进了证券市场制度基础的完善,困扰市场多年的股权割裂问题得以逐步解决,我国证券市场的制度框架开始逐步实现市场化和国际化。
我国证券投资基金近年来发展迅速,到2005年底,我国基金管理公司达52家,证券投资基金超过220只,资产总规模维持在5 000亿份左右。随着证券市场的不断完善和规范,股票市场应该成为国民经济发展的晴雨表。我国近年来经济持续快速健康发展,证券市场随着经济发展,资本总量正处于一个上升阶段,此时,基本养老保险个人账户基金入市,是颇具投资价值的。
资本中介组织发育良好,可以为个人账户基金提供各种服务。目前,我国可以从事证券相关业务的会计师事务所有上百家,律师事务所有500家左右,评估机构和投资咨询机构发展也很迅速,这些中介机构将可以为个人账户基金提供所需要的各种服务。
目前股市的健康快速发展,体现了证券市场的规范建设带来的强大推动力。近来中国股市进入了健康快速发展的轨道,迎来了“黄金十年”。东方证券预测,到2016年,A股将从现在的不到7万亿元,达到30万亿至40万亿元市值。个人账户基金完全可以从蓬勃发展的股票市场中分享经济发展的成果,做到真正的保值增值。
(3) 全国社会保障基金和企业年金的成功投资运营给个人账户基金入市提供了丰富的经验。建立于2000年的全国社保基金,是国家重要的战略储备,主要用于弥补我国今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要,由社保理事会负责管理运营。截至2006年9月30日,全国社保基金市值约2 554亿元,2006年前9个月全国社保基金已实现收益121.36亿元,实现了成功运营[3]。中国企业年金发展也很迅速,到2005年底,全国建立企业年金的企业已达到2.4万多家,参加职工900多万人,积累基金680亿元,资金量比2000年增长了256%。年金的投资也收到了很高的收益,以我国第一家规范运作的企业年金马钢年金为例,截至2006年11月,收益率已逼近10%,给我们提供了很好的成功运作经验[4]。
二、个人账户基金入市投资模式之选择
目前,我国应该采取何种入市模式,以实现基本养老保险个人账户基金和证券市场双赢的目标呢?笔者研究了其他国家的养老金入市的模式,应该说每个国家在特定的历史传统和管理体制下都产生了富有特色的模式,但是总的来看,以下模式比较有代表性。
(1) “私有化”的“零售”模式。以智利为代表,在这种模式下参与养老金计划的每个职工都分别拥有各自的个人账户,每个职工可以从国家核准的基金管理公司中自由选择基金管理公司,委托其管理自己的个人账户。它引入了竞争机制,避免了许多非市场化操作,有力地提高了养老基金的投资收益率。
(2) 集中统一运作模式。以新加坡为代表,它是通过集中管理养老基金,再进行集中投资运营的模式。即由中央公积金局或类似机构将集中起来的养老基金通过公开招标等形式,优选若干家业绩好、费用低的商业机构来管理运作养老基金,个人不直接与基金公司打交道。
(3) 直接入市的模式。它是由社会保险经办机构代理职工将所缴的养老保险费(税)投入到一家公共的中央基金公司,由它来集中投资运营。亦即由社保部门直接负责养老保险基金的投资运作[5]。
这三种模式各有利弊,比如智利模式,虽然基金收益率较高,但是管理成本太高,对普通公民的投资理念和技术有一定的要求；新加坡模式要求基金管理机构高效廉洁,对我国的个人账户的管理机关不能不说是一个严峻的挑战；直接入市的模式,要求社保部门有专业的投资技术,这个也不是很现实。
考虑以上因素,笔者认为,我国基本养老保险个人账户基金投资应该采用全部信托型投资方式,即由社会保险经办机构在监管机构确认资格的范围内,通过公开招标方式选择专业性投资机构,由其负责基本养老保险个人账户基金的投资。由专业性投资机构按照市场化方式运作养老基金,既有利于保证市场的公平性,也有利于提高基金的投资效益。鉴于社会保障基金目前存在挪用现象及保值增值困境,2006年12月20日,有9个省市个人账户基金的国家财政投入部分,已经委托全国社会保障基金理事会进行投资运营,笔者认为这是个人账户基金投资运营在现行法律法规框架下的一个突破。但它不能代表一种制度的创新,在我国目前没有个人账户投资法律保障的背景之下,只是个人账户基金投资的一个权宜之计,因为如果全国的个人账户基金全部委托给全国社会保障理事会投资运营,则会失去市场竞争机制,无法体现竞争下的投资收益最大化,风险也因为过于集中而不易控制。
三、个人账户基金入市存在的若干问题
在个人账户基金入市的制度设计的过程中,有一些因素必须加以考虑,它们关系到个人账户入市的效果,甚至决定个人账户基金入市的成败。
1. 法律缺位
与其他国家在制度运行程序上不同,我国是通过政策先实施某项制度,然后在发现问题的过程中不断完善相应的规定,最后上升到法律的高度,而其他国家都是先立法,然后在法律的框架内去实施某项制度。在养老保险制度的改革中,我们看到大量效力低下的规定,大部分是部门规章、行政性法规,但是由于没有上升到国家法律的高度,导致权威性不强,在具体执行过程中由于法律缺位,存在养老保险费用收缴难,扩大征缴面难,对违法行为的打击难等,所以养老保险领域的法律制度建设势在必行,且刻不容缓。这其中,《社会保险法》、《社会保障基金投资管理法》等都要尽快出台。同时,还要修订相关的法律,以保证与社会保险制度的衔接。
2. 转制成本需要化解
在我国养老保险制度从现收现付向部分积累的改革过程中,出现了巨额的转制成本。全国社会保障基金理事会理事长项怀诚援引世界银行的一份报告显示：“在一定假设条件下,按照目前的制度模式,2001年到2075年间,中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。”但是,国发〔1997〕26号文件没有明确转制成本的有效支付途径,国发〔2005〕38号文件对此也没有一个明确的说明,不能不说是一个很大的遗憾！由于在此问题上的回避,导致个人账户做实的目标难以实现,更不用说入市投资了。
3. 统筹层次太低
在养老保险领域实现全国统筹是最理想的状态,但鉴于我国的特殊国情,目前还无法达此目标,而只能在实现省级统筹的基础上向全国统筹过渡。当前我国基本养老保险的统筹层次目标是实现省级统筹,省级统筹已是比较低的层次,加上很多省份实际还未实现省级统筹,这使得我国基本养老保险制度的统筹单位过多,各统筹单位之间政策不统一,难以实现对接,不利于养老保险关系转移,导致养老保险基金的抗风险能力降低,也不利于劳动力按市场规律自由流动。
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