内容 提要：文章较全面地考察了 中国 经营性国有资产监管的实践进程，认为 1979 — 1984年是全面改进计划 经济 条件下国有资产监管的实践；1985 — 1992年是有计划的商品经济条件下国有资产监管的实践；1992 — 2003年是建立 社会 主义市场经济条件下国有资产监管的实践。
关键词：中国国有资产 经营性资产 监管 进程
国有资产通常分为经营性资产、非经营性资产和资源性资产。这里考察的仅限于经营性资产。广义上说，国有资产管理包括管理、监督和经营三个部分。这里的 分析 要涉及这三个方面，但侧重国有资产管理和监督这两个方面。鉴于国有 企业 改革与建立国有资产管理的 理论 基础是相同的，而且二者存在密切的相互依存关系，所以下面仅考察国有资产监管的实践进程，并且也拟分三个阶段考察这个实践进程。
中国经济改革初期，在 1979—1984年期间，在全面改进的计划经济体制理论指导下，在改革国有企业体制的同时，实际上也萌发了对国有资产管理体制的改革。为了说明这一点，先简要地分析一下1983年4月1日国务院颁发的《国有 工业 企业暂行条例》的有关内容。因为这个条例系统地 总结 和反映了1979年以来改革实践。这一点，尤其明显表现在关于企业的权限和责任以及企业和主管单位关系的规定上。
关于企业的权限和责任，主要规定是：企业在保证完成企业主管单位下达计划任务的前提下，如原材料、能源、有保证，有权根据国家有关政策和市场需要，编制自己的生产经营补充计划，并报主管单位备案。企业有权拒绝计划外没有必需的物质条件保证和产品销售安排的生产任务。企业在 法律 、法规和国家政策许可的范围内，有权自行选购计划分配以外的物资。企业按计划完成国家订货任务后，有权在国家规定范围内自销产品。企业有权在国家规定范围内，制定和议定产品的价格。企业有权向中央或地方业务主管部门申请出口自己的产品。有出口产品任务的企业，有权按国家规定参加外贸单位与外商的谈判、签订合同、提取外汇分成。企业有权按国家规定将自己的发明创造、科研和技术革新成果，在国内有偿转让，或经国务院有关主管部门批准，向国外有偿转让或申请专利。企业对经过注册的产品的商标，享有专用权。企业有权按照国家规定提取和使用企业基金或利润留成资金。企业有权按照国家规定出租、转让闲置、多余的固定资产，并把所得收益用于企业的技术改造。企业有权根据国家有关政策确定本企业的计时工资、计件工资等工资形式和分配奖金、安排福利等事项。企业有权根据本企业定员编制、国家下达的劳动力计划和本行业招工标准，在国家规定的招工范围内公开招考，择优录用新职工，拒绝接收不符合条件的人员。企业有权根据精简、效能的原则，按实际需要决定自己的机构设置。企业必须全面完成企业主管单位下达的计划，按计划签订并履行经济合同，接受国家有关部门的监督。企业必须根据国家的技术政策，结合实际制定本企业的以节约能源原材料，增加品种，改进质量和提高经济效益为重点的技术改造规划，有条件的也可引进必要的国外先进技术，使产品达到和超过国内外先进的技术标准，并具有更大的竞争能力。企业必须保证产品的质量。企业要实行全面的独立经济核算，合理使用资金和劳动力，节约能源、资源和各种物资，不断提高劳动生产率，降低成本。企业必须遵守财经纪律，接受审计机关、财政部门和各级银行的监督，按照国家规定缴纳税金、利润和其他费用。
关于企业与主管单位的关系，主要规定有：企业必须接受企业主管单位的领导，全面完成由企业主管单位综合平衡统一下达各项计划指标。由国务院主管部门与省、自治区、直辖市双重领导的企业，应由国务院主管部门与省、自治区、直辖市协商，按照分工的主次，确定一个主要的企业主管单位。企业的长远规划、年度计划、重大技术改造计划和引进国外先进技术的计划，要报企业主管单位批准后执行。企业作出的决定，不得与企业主管单位的决定相抵触。企业主管单位负责确定企业的产品方向和生产规模。企业主管单位要统一下达各项计划指标，考核企业的各项计划指标完成情况。企业主管单位按照干部管理权限，负责对厂长、副厂长和总工程师、总 会计 师等厂级经济技术干部的任免、培训、考核和奖惩。
上述各项规定清楚表明：第一，在全面改进的计划经济体制下，国有资产管理三个主要内容 (即国有资产使用权、收入分配权和处置权)和四个主要特点(即政企职责不分，社会经济管理职能与国有资产管理职能不分，国有资产所有权与经营权不分，以及国有资产管理方面的条块分割)基本上没有变动。第二，相对计划经济 时代 来说，这时国有资产所有权与经营权已经有了更大程度的分离。这一点表现在企业的生产、物资选购、产品销售、价格确定、出口产品和外汇分成、专利转让、商标专用、多余固定资产处理、收入分配、招工和机构设置等方面。这种分离在一定程度上增强了国有企业活力。第三，伴随国有资产所有权与经营权在一定程度上的分离，源于改革实践的需要，萌发了比较明显的国有资产产权管理。其具体表现如下：1979年，国家为了提高固定资产使用率，解决企业资产闲置浪费与投资不负责任的 问题 ，对国营企业固定资产开始实行有偿调拨。1980年国家又开始对国营工交企业征收固定资产占用费，对中外合资企业开始征收土地使用费。1982年国家又明确指出，国营企业的全部固定资产和流动资产都是国家资产，任何人不得侵占。这些产权管理对保护国有资产起了有益的作用。但是，由于缺乏经验，对在国有资产所有权与经营权产生一定分离的情况下，需要加强国有资产管理缺乏认识，出现了国有资产管理改革滞后于国有资产改革的状态，从而诱发了相当普遍地滥发奖金的现象，浸蚀了国有资产。
二、有计划的商品经济条件下国有资产监管的实践 (1985—1992)
1985—1992年，在有计划的商品经济理论指导下，国有资产管理体制改革正式起步。如前所述，有计划的商品经济具有从计划经济向社会主义市场经济过渡的特点。与此相联系，国有企业作为相对独立的商品生产者和经营者也具有从作为政府行政机关附属物向作为市场主体过渡的特点。这样，一方面，国有资产所有权与经营权有了更大程度的分离；另方面，国有资产管理机构也适应这种分离的需要而初步建立起来。
随着企业经营权的扩大，进一步增强了企业的活力。但国有资产管理体制改革滞后于国有企业改革的现象更趋于严重，以致国有资产监管工作没有跟上。于是，国有企业工资侵蚀国有利润现象更趋于严重，国有资产流失现象泛滥。正是这种实践呼唤加强国有资产的监管，建立国有资产管理机构。
适应这一要求， 1988年1月，国务院正式决定，建立国家国有资产管理局，把国有资产的产权管理职能从政府的行政管理职能和一般经济管理职能中分离出来，由该局统一归口管理。同年3月25日，七届全国人大一次会议通过的政府工作报告中又明确指出：“要抓紧建立国有资产管理体制”。4月9日人大批准了国家国有资产管理局的建立。8月31日，国家机构编制委员会审议并确定了国家国有资产管理局的“三定”方案。这是一个很重要的法规性文件，问题不仅是涉及到国家国有资产管理局这个机构如何建立的问题，更重要的是，它也初步提出了构建中国新的国有资产管理体制的一些基本原则，使这项艰难的起步工作有了比较明确的方向和法制依据。根据“方案”的规定：国家国有资产管理局作为国有资产的代表者，是国务院专门管理国有资产的职能机构；而且，将按照“统一领导、分级管理”的原则(“方案”的提法是“统一政策、分级管理”，以后的文件改成了现提法)，逐步建立起从中央到地方的国有资产管理体系。它的任务是，对中华人民共和国境内和境外的全部国有资产(包括固定资产、流动资产和其他国有资产)行使管理职能，重点是管理国家投入各类企业(包括中外合资、合作企业)的国有资产。为了维护全民所有制财产，保护所有者的利益，国家赋予它行使：国有资产所有者的代表权；国有资产监督管理权；国家投资和收益权；资产处置权等权力。国家国有资产管理局主要职责是：第一，会同有关部门制定国有资产管理的政策、法规及规章制度并组织实施；第二，负责国有资产的清产核资、产权界定、进行产权登记、处理产权纠纷、建立健全国有资产管理信息系统等基础性管理工作；第三，会同有关部门按照分级监管的体制决定或批准企业国有资产的经营形式和国有企业的设立、合并、分立、终止、拍卖、审批产权变动和财务处理的重大问题，组织清算和监缴被撤销、解散企业的国有资产；第四，对国家投资的分配和国有资产重大投资项目提出意见和建议，并对投资效益进行重点跟踪监测；第五，参与 研究 国有企业税后利润和国家股权收益的分配方案，并监缴国有资产产权收益；第六，会同有关部门制定考核国有资产保值增值的指标体系。监督、考核和评价企业国有资产的资产负债、经营损益等财务状况；第七，会同有关部门研究制定资源性国有资产管理和行政事业单位国有资产的制度和 方法 ，参与处理重大产权纠纷；第八，制订国有资产评估的法规和管理制度并监督、检查执行情况。
在国有资产管理局建立以后，主要进行了以下工作：第一，调查研究，摸清家底。各级国有资产管理机构组建后，认真贯彻了国务院《关于加强国有资产管工作的通知》精神，对中央和地方在境内外国有资产存量、分布、管理、效益等情况进行了调查，对国有资产在承包、租赁、中外合资、股份制、集团经营、企业兼并等改革中出现的问题进行了调查。通过调查研究，摸清了家底，为有针对性地制定国有资产管理工作的方针政策打下了基础。第二，进行了清产核资的准备工作。 1991年3月，国务院成立了清产核资领导小组。清产核资工作从1992年开始试点，清产核资的范围是全民所有制企业、事业单位、党政机关、社会团体、军队和武警，以及由其投资或举办的国内其他企事业单位。重点是清查核实各企业中的国有资产。第三，开展了产权变动中的国有资产评估工作。1990年底，据辽宁、上海等8省市的不完全统计，已对34．47亿元的国有资产进行了评估，评估后资产平均升值率为67．7％。第四，参与了清理整顿公司工作，防止在公司“撤、并、转”过程中国有资产流失。第五，清理整顿境外国有资产产权。针对许多境外国有资产长期以个人名义在当地注册带来的弊端，国有资产管理局会同财政部，对以个人名义在境外注册的企业办理了明确产权归属的法律手续。第六，参与了完善承包制的工作。据北京、山西、湖北等6个省市的统计，国有资产管理部门参与发包的企业已占承包企业总数的61％。第七，初步建立了国有资产年度报告制度。根据编报汇总结果，1991年末全国国有资产总额为26 846亿元。其中经营性国有资产为19 536亿元，占72．8％；非经营性国有资产为7 310亿元，占27．2％。①第八，进行了国有资产管理体制改革的试点工作。
上述情况表明：国有资产管理局的建立，是中国国有资产管理体制改革正式起步的主要标志，并大大推动了国有资产产权的管理工作。但是，正像有计划的商品经济和作为相对独立的商品生产者和经营者的企业具有过渡性的特征一样， 1988年建立的国有资产管理局也是如此。这就意味着前述的计划经济体制下国有资产管理的四个特征并没有根本性的转变。而这一点正是国有资产管理局不能真正发挥其应有作用的根本原因。这种状况也使得政企分开不能从根本上得到实现，国有企业不能成为市场主体。因此，深化国有管理体制改革，就成为一个紧迫的任务。
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