与此同时，政府高官表示积极财政政策将逐步淡出。
那么，财政政策影响何在？能否顺利“淡出”？我们试图透过对财政政策的分析，理解当前宏观经济形势与改革进程。为此本报约请四位专家深入探讨。
专家们的论争是激烈的：上海财经大学丛树海教授认为，今年还不是“淡出”的理想时机，因为经济运行态势好转、民间投资启动、消费需求回升等基本条件尚未出现，而中国又面临巨大的就业和养老压力，因此维持财政投资的扩张力度是必要的；美国托列多大学张欣教授在总结美国的经验和日本的教训后更认为，债务不可怕，在当前大量银行储蓄和劳动力闲置情况下，扩张性积极财政政策要更大胆地进入，以保持经济增长，减少资源浪费。
但是，复旦大学袁志刚教授批评说，这几年积极财政政策对市场机制的培育危害甚大，特别是金融改革滞后和国企改革滞后，导致私人投资不旺、社会消费疲软；上海财经大学蒋洪教授认为，巨额国债将形成新一批国有企业，为未来改革背上包袱，由于政府在开放投资领域、资产转让价格、国企退出等方面尚无多大进展，私人投资还远不能代替政府投资，因此积极财政政策想“淡出”但还是很难“淡出”。
本期主要发表丛树海教授和袁志刚教授的观点；张欣教授和蒋洪教授的观点将在下期刊出。本次采访得到复旦大学刘社建博士、章元博士和徐伟博士的大力帮助，谨此致谢。
《21世纪》：前不久财政部项怀诚部长表示积极财政政策将逐步淡出。他提到积极财政政策有两个负面影响，一是长期使用国债的人觉得这个钱好花，形成对国债的依赖，二是国债的大量发行将为以后的通货膨胀种下祸根。
那么，目前中国要不要淡出积极财政政策？能否顺利淡出？丛教授是财政方面的专家，希望听到您的看法。
丛树海：今年是实施积极财政政策的第五年，连续数年实行扩张性的财政政策，在发挥“积极”作用的同时，其负面效应确实存在，特别是“潜在”的财政风险。
但我认为，对国债的依赖性问题，或国债使用过程中存在的浪费和效益不佳等现象，并不是财政政策本身的问题，而是由于中国财政支出决策机制、支出管理和财政法制化建设方面存在的问题所导致的，与财政政策本身关系不大。
中国是否要继续实施积极的财政政策？或者尽快“退出”积极财政政策？
这个问题我们需要从更宏观的层面来看。中国经济的问题确实不少，历史上，由于特定的人口政策、经济体制转型所造成的问题，是这些问题中更为重要的问题，换言之，今后几十年里我们将面临巨大的劳动就业压力和养老压力。
自1950～1970年代人口出生高峰所产生的人口增长压力，流到哪个环节哪个环节都可能出问题，像现在就业中的压力，除失业、待业、下岗等形式外，协保、买断、待退等变相失业形式的存在，以及农村在今后若干年内有超过一亿剩余劳动力需要消化等，都将对中国经济长期稳定和较高速度的增长提出客观要求。再如养老问题，养老金几十年没有积累，但这些历史欠账最终不论以何种形式都是要偿还的。
自1996年经济实现“软着陆”后，中国开始调整政策，拉动经济增长。我认为积极财政政策效果还是有的，包括今年发行的国债，5年累计发行国债6600亿。这些国债主要被用在基础设施建设上，因而具有战略意义，对国民经济的长期发展奠定良好的基础。我认为，朱总理在今年人代会期间的评价是很恰当的，就是我们虽然有负债，但也给下一届政府留下了优良资产。投下去的几千亿国债，不仅自身对经济起到积极的扩张作用，而且对银行贷款和企业投资有拉动效应，不管拉动的确切效应如何，结果肯定是拉动了。所以，五年来积极财政政策的作用不可否认，否则我们将看不到这几年GDP保持在7％～8％的增长速度。
问题在于，积极财政政策现在是否到了“淡出”的时候？实际上一年前项部长就曾谈到“淡出”问题。我倒认为去年提“淡出”的问题是有道理的，因为从整个经济运行态势看，1999年处于低谷，2000年开始回升，2001年继续回升。按正常情况看，以后还将继续保持回升的态势，所以当时探讨“淡出”的问题是比较好的时机。
但是，今年谈“淡出”的问题，其时机不如去年。原因在于，扩张性财政政策虽然必然存在一个“退出”问题，而“淡出”又是“退出”的一种较好的战略安排，但“退出”和“淡出”作为一种政策选择，如果暂不考虑财政本身的“承受能力”，它需要三个最基本的条件。
第一个条件是整个经济运行态势要发生转变，即经济增长由低谷走出、出现拐点。中国经济在1999年到达谷底，2000年开始回升，如果2001年继续回升的话，就会逐步形成拐点，对积极财政政策的“退出”形成支持。
但是，现在我们需要重新验证经济运行的态势是否已再次处于谷底。2001年经济增长速度比上年重新减低的事实表明，今明两年需要重新验证2000年经济运行的拐点是否真正出现和完成。
如果经济确实已经复苏，“淡出”积极财政政策是合适的，否则就要拭目以待。
第二个条件是积极财政政策对私人投资要有明显的拉动作用。这不仅是对私人配套投资的拉动，而且需要政府在政策上对私人投资起导向作用。我观察，财政政策对私人投资的拉动作用并不明显。从数据看，这几年私人部门的投资波动很大，无法验证拉动私人投资的目标是否实现。现在如果停止实施积极财政政策，社会投资总量可能会更加起伏不定，甚至下降。
第三个条件是积极财政政策要能明显地启动消费。而实际情况是社会总消费仍显不足。预期消费的心理比较强，如子女教育、购房、养老等等，这些心理使得人们的安全感降低，所以即使增加他们的收入，他们也不大愿意消费，因为超前消费的风险比较大。只有消费预期改变了，消费行为才会发生变化，事实上，这也是八次降息作用不明显的基本原因。所以，现在国债利率再低也是供不应求。从消费指数看，像零售商品价格指数、消费品价格指数等，目前只能说是有所好转，但仍徘徊在零左右，如果这个指数能够稳定在2％～3％的水平上就会比较理想。
所以，从积极财政政策的基本目标和所实现的程度看，今年不是选择其“淡出”的理想时机。
至于风险问题，例如人们现在谈论包括隐性债务在内的债务风险比较多。有关部门测算，社会保障总的欠账是2万亿（当然还存在统计口径的问题），如果财政要用25年时间来偿还的话，则每年需偿还800亿。我认为2万亿欠账并不可怕，因为800亿只占中国财政年收入的很小一部分。
从要求整个经济保持一定发展速度的特定国情看，以就业而言，现在有指标显示失业率在3％左右，这还只是登记失业率，若把各种形式的失业加起来将是一个不小的量，如果近期就“退出”积极财政政策的话，将可能导致更大量的失业。这显然会影响社会稳定。
所以我想，一方面今明两年还需继续保持扩张性财政政策的态势，以观其变，另一方面“退出”是迟早的事，但这个过程比我们预想的要长一些。
《21世纪》：有人却认为，正是由于扩张性财政政策的实施才导致民间投资被挤压，而这正是财政政策失败的地方。那么，在您看来，国债的投向和使用方式应该如何，才能把民间投资拉动起来，达到更好的效果？
丛树海：积极财政政策本身不存在太大的问题，至于某些浪费现象是由管理机制不完善所造成的。国债的具体投向，我虽没有具体研究过，但我想投资基础设施这个大方向应该没有错。同时，公共投资主要投向基础设施的情况也说明公共支出的“挤出效应”并不明显。至于说对私人投资的带动效应不明显，这并非国债本身运用不合理造成的。
对私人投资的引导尚需其他政策的配套。比如将某些效益好的投资领域向私人投资者开放，放松管制，而不能只把效益差的领域留给私人来投资。另一方面，融资也要有松动。现在的政策对于民营企业融资比较严格，但民营企业只依靠自有资本进行投资肯定是不行的。此外，还需要有政府的管理服务和其他相配套的政策措施，否则私人投资的启动就将十分困难。
张欣：我同意对私人投资带动不够不是财政政策本身的问题而是管理机制的问题这个观点。我补充一个例子，像中国的私人投资环境就相当不好，如我有一个朋友要申办企业，其中15％是外资，但被各个政府部门踢来踢去，结果没办成，因为拥有15％的外资就不好定性了，它到底算外资企业呢还是算内资企业呢？所以，不仅要对私人开放投资领域，还要有融资政策的配套，否则他们就只有持币观望了。
《21世纪》：现在要求向私人资本开放基础设施领域的呼声很高，请问您的看法如何？
丛树海：适当开放是可以的，但没有必要彻底开放。例如上海也正在这样做，有许多道路逐步放开给私人资本来投资，实行BOT或BOO等方式。这个领域要在全国范围内放开，只要有有利可图的地方可以投资，就会有私人资本进来。再如教育社会化中的学生宿舍让私人来建造，这有什么不行呢？这样的投资回报虽要7～8年时间，但风险不大，私人应当愿意来投资。
《21世纪》：在刺激消费方面，您觉得财政政策还有哪些需要改善的地方吗？
丛树海：政府对公共基础设施的投资对于狭义的消费的刺激作用不是很直接，它主要通过投资乘数来实现。目前，投资乘数并不理想，这主要是由于消费者持币不肯消费、消费倾向偏低造成的。这些消费者面临着看病、子女教育、养老、购房等问题，他们需要储蓄一笔钱来解决这些问题。所以，如果不解决他们这些问题，他们就不会大规模启动消费。这同时是要求政府在制定公共政策的过程中，不仅要制定直接启动消费、扩大需求的政策措施，而且要十分关注一些“间接”性的政策。
启动消费与投资的关键
改革金融制度，培育市场机制
改革教育制度，开发人力
资源改革土地制度，让农民进城镇
《21世纪》：袁教授是宏观经济方面的专家，请您谈谈当前消费需求疲软的缘由以及您对积极财政政策的看法。
袁志刚：分析中国的宏观经济，需要简单回顾一下历史。积极财政政策不能一下子退出，原因就在于中国原来这么旺盛的需求现在没有了。
过去中国是短缺经济。短缺体现在消费和投资两方面。在计划体制下消费被压得非常低，这主要靠控制两个变量：一个是控制农产品价格，实行统购统销，农民只能维持基本生存，第二个是把工人工资压得很低。这样，工业领域的利润就很高，利润成为财政收入的重要来源。而财政资源配置的机制又是非常简单，就是政府拨款投资，地方与企业纷纷力争政府拨款投资，这样就形成投资饥渴症，同时又由于消费者的需求很旺盛，于是国家通过发行票证来控制这种消费饥渴症。
但是，在改革以后，这两种饥渴症彻底改变了。
原因是居民消费发生了很大变化。在农村，实行承包制，放开农产品价格，使得在1980年代前期农民的收入有大幅度提高；在城市，通过企业改革，增加工资，放开奖金，使得城镇居民收入提高。其结果使得整个财富中有很大一部分藏富于民，居民收入提高，导致银行储蓄增加。
从供给看，由于居民收入增加，同时农业改革使农产品生产和供给能力增强，所以在1985年以前食品消费问题被彻底解决了。1985年以后则是城市居民补家用电器这一课。等这些课补完后，需要补住房、教育、通讯设备和汽车的课的时候，市场的障碍就显现出来了。
《21世纪》：您认为积极财政政策的弊端何在？
袁志刚：我认为在1996年之后，中国经济有一个关键问题没有解决，使得国家不得不采取积极的财政政策继续推动动力开始不足的经济增长。这个关键问题就是金融改革滞后与国企改革滞后。中国的金融市场没有培育好，就使得许多问题无法解决，惟一办法就是实施积极的财政政策来加以支撑。
总需求包括消费、投资、政府支出、净出口这四大块。拿消费来说，最大问题是中国的“二元经济结构”问题。农民收入与城市居民收入差距的缩小只发生在1985年以前，而1985年以后这个差距却有所扩大。
现在农民和部分城镇居民表现为最低收入人群，他们的边际消费倾向是很低的。
最低收入人群的边际消费倾向很低，因为最低收入人群的未来风险最大，他们对购房、生病、就业、子女教育的预期使得他们不敢消费。同时，高收入人群的消费倾向也不高，而且还有很大一部分消费是溢出到国外的，例如送子女到国外读书等。数量最大的城镇居民中产人群的收入水平并不很高，且他们的消费已经饱和，需要继续拓展的空间已经很小。现在人们真正想消费的是教育，但它却是卖方市场。
另外，现在消费不足也与中国的人口结构有关。我们假定40～60岁的人储蓄最多，那么该年龄段人口占整个国家人口的比重就标志着储蓄率的高低。从这一角度讲，由于1950～1960年代中国人口出生率最高，所以现在储蓄率也是最高的。所以，现在指望消费需求有大的转机是不可能的。
再拿投资来说，目前问题的关键在于金融改革滞后。前面讲到储蓄率很高，这些储蓄分布在银行存款、国债和股票这几个部分中，但它进入资本市场后，并没有启动真正的实业投资，这些珍贵的资源都被“消费”掉了。同时，许多国企通过股市圈到钱后并没有把它投到真正的实业项目，从而导致了股市的泡沫，圈来的钱又被“浪费”掉了。这就导致目前消费水平很低，储蓄率很高，但储蓄却不能转化为有效投资。结果，若要经济增长，只有靠政府来启动投资。
第三块是出口，表现还不错。但出口这一块的投资资金主要是外资。在加入WTO后，中国对外资的吸引力主要靠劳动力比较优势。但是，外资虽然很多，却启动不了国内我们自己的投资。出口虽多，但大多是外资企业生产的。
在这种宏观经济状况之下，由于金融改革滞后，再加上国企绩效不高，就没有办法拉动GDP增长。所以，要GDP增长就只有靠政府投资。对此我很担心。
1990年代是美国经济增长最好的10年，其关键原因是克林顿政府不断从经济领域退出，美国财政支出不断下降。现在美国人最担心的是布什政府利用反恐的名义加大政府干预力度，从而对市场机制产生不良的影响。
从这个角度看，中国现在最关键的问题不在于政府投资要投在什么地方，中国经济最大的问题就是我们这几年来市场机制建设滞后，主要体现在金融与国企改革滞后。这两项改革滞后就导致私人投资不旺，如果这种状况不改变的话，后患无穷。
从以上分析可以看出，财政政策不是喊口号就能“淡出”的。要“淡出”，要解决当前的经济问题，真正根基在于改革金融、改革国企，否则经济增长对财政政策的依赖性还将继续下去。
还有就是要迅速改变目前“两元经济结构”。首先是土地制度改革，现在的土地制度不能使农民实现规模经营。若能实现规模经营，则会有大量劳动力释放出来，使中国有可能成为世界工厂。所以，农民一定要走到城里去，而且东部沿海城市要向中西部有梯度地实现产业转移。这样，中西部地区也像东部一样会出现许多制造业中心。
但是，如果没有金融市场去推动，如果只有政府投资而没有市场机制引导的投资，这些“中心”也都会死掉。因为只有微观层面的企业效率提高了，经济增长才是最健康的，没有劳动生产率提高的经济增长迟早是要掉下来的，健康与持续的经济增长最终还必须要靠私人投资来推动。
所以，“淡出”是没有问题的，关键在于如何“淡出”。如果金融改革、国企改革不搞好，农民收入不能提高，城镇居民的消费不上去，就会有很多困难。如果这些问题解决了，再加上金融市场对私人投资的引导，国外资本利用中国的劳动力市场看好国内市场，这样，中国经济逐渐转型，最后就有希望成为世界工厂。
《21世纪》：要改变“二元经济结构”，您认为最重要的是什么？
袁志刚：土地制度改革最重要，另外基础设施建设也很重要。所以，我们不能说积极财政政策没有正面作用，财政投资肯定做了很多事情，只不过这几年金融改革没有搞好，而财政政策的实施对私人投资的挤出效应和对市场机制的损害又非常厉害。
另一个重要问题是教育以及整个中西部的人力资本开发。如果农业能实现土地兼并，最大的问题是就业如何解决。最理想的办法是搞大农业，那么为农业生产服务的大量产业要增加，如产前、产中和产后的各种准备、品种改良、加工、包装、运输、销售、广告等等。
像美国农业，农业人口看起来只有2％，但为农业产前产后服务的人口非常多，要占17％多。但这种情况不是一下子就能实现的，它需要教育、需要农村的人力资本投资。
显然，中国的教育改革搞得不好。与启动国内消费相反，现在有越来越多的人把子女送到国外去读书，出国求学的年龄越来越低，这种大量的投入都流失到了国外，非常浪费。换一种思路，像上海、北京能不能办些好点的学校，把这部分人的消费留在国内？无论是从对经济增长的贡献来讲还是从人才需求的增长速度来讲，这些事情益处极大，也不难做到，但我们却做不了，这显然是教育体制方面存在极大问题。
所以，积极财政政策应该淡出，但问题是如何淡出。
积极财政政策“淡不出”
关于积极财政政策逐步淡出的论争
自1998年中国实施积极财政政策以来，5年累计发行国债6600亿。但理论界有越来越多的人认为政府的债务过大，除国债、外债外，还包括各种“隐性”债务，像基层财政欠账、银行坏账、社保欠账等，将对国民经济产生负面影响，另一方面，涉及国债项目的腐败劣迹也始显报端。
与此同时，政府高官表示积极财政政策将逐步淡出。
那么，财政政策影响何在？能否顺利“淡出”？我们试图透过对财政政策的分析，理解当前宏观经济形势与改革进程。为此本报约请四位专家深入探讨。
专家们的论争是激烈的：上海财经大学丛树海教授认为，今年还不是“淡出”的理想时机，因为经济运行态势好转、民间投资启动、消费需求回升等基本条件尚未出现，而中国又面临巨大的就业和养老压力，因此维持财政投资的扩张力度是必要的；美国托列多大学张欣教授在总结美国的经验和日本的教训后更认为，债务不可怕，在当前大量银行储蓄和劳动力闲置情况下，扩张性积极财政政策要更大胆地进入，以保持经济增长，减少资源浪费。
但是，复旦大学袁志刚教授批评说，这几年积极财政政策对市场机制的培育危害甚大，特别是金融改革滞后和国企改革滞后，导致私人投资不旺、社会消费疲软；上海财经大学蒋洪教授认为，巨额国债将形成新一批国有企业，为未来改革背上包袱，由于政府在开放投资领域、资产转让价格、国企退出等方面尚无多大进展，私人投资还远不能代替政府投资，因此积极财政政策想“淡出”但还是很难“淡出”。
和谐社会视角下财政政策向民生倾斜的基本思路
经济并未过热 政策不宜大动