政府采购也称政府统一采购或公共采购，是指各级政府为了开展日常政务活动的需要，将财政的购买性支出通过公开招标、公平竞争和财政部门直接向供货商付款的方式，从国内外市场上为财政开支单位购买商品和劳务的行为。其实质是将市场竞争机制和财政支出管理有机地结合在一起，它一方面使政府可以得到价廉物美的商品和服务，有效地节约财政资金；另一方面使财政管理从价值形态延伸到实物形态，从而改变过去财政支出一拨了之、管理粗放的状况，提高财政资金的使用效率。政府采购制度在国外已有相当长的历史，在许多国家的经济发展和宏观管理中起着非常重要的作用，已日益成为政府调节经济运行、强化财政约束、提高财政资源配置效率的一个重要手段。据有关资料，国外政府采购在国民生产总值中占有相当的比重，目前美国的这一比重为20%，欧盟成员国约为15%-20%，日本为10%.在东亚国家中，政府采购在GDP中的份额不等，但大体保持在5%左右的水平。因此，强化和改革我国的财政支出管理，需要借鉴国际经验，引人市场竞争机制，实行政府采购制度，这是财政支出管理适应市场经济体制发展要求的重要举措，也是加强财政管理和监督的现实选择。
我国目前各支出单位的采购行为都是各自分头进行的，这种方式的弊端非常明显：一是政府采购资金的分配和使用脱节，资金使用效益不高，财政无法实行有效监督。二是采购过程不透明、不公开，容易产生腐败，损害政府的形象。三是强化了地方保护主义，不利于全国统一市场的形成。为了克服上述弊端，今后，政府各部门的直接支出，包括各类办公用品、设备、公共设施以及政府所需的其它商品和劳务，在条件允许的情况下，都要按法律规定的方式实行规范化集中采购，采用招投标方式，引进竞争机制。这样做的目的和作用，不仅在于控制和节约公共支出，而且有利于推动并实现政府消费行为市场化，是促进反腐倡廉和整顿财经秩序的重要配套措施。
推广和完善政府采购制度，有几个问题需要注意和明确：一是政府采购应最大限度地维护公共利益，力争做到竞争、择优、公正公平、公开。二是政府采购范围包括使用国家财政资金购买、租用、委托或雇佣等方式获取的货物、工程或服务。三是切实搞好政府的采购招标工作。根据国外情况，政府采购招标方式大体有三种，即公开招标、有限招标和单一招标。结合我国国情，我们应该有针对性地做好招标工作。要注意把竞争机制引入招标中；实行多方招标，至少有三个以上的竞争者才能从中进行选拔；要增加招标的透明度，不论是国内招标者，还是国外招标者，凡是有关参加招标的资格条件、时间限制等问题均应公开。当然，对一些批量采购、限额以下的政府采购行为，亦可以采取询价采购的方式。四是财政作为社会综合的经济管理部门，应在政府采购中发挥主导作用。政府采购制度本身是一种控制支出、加强支出管理的手段，它的运作涉及到预算资金的安排、预算会计、国库拨款、支出管理政策等多方面的财政事务。因此，财政部门应主动取得这项工作的主导权，这与国际惯例也是一致的。具体讲，财政部门作为政府采购管理机关，其主要职责是：制定政府采购的政策、法律和集中采购目录；审核政府采购预算；制定供应商和中介组织的市场准入规则；拨付与管理采购资金；监督采购行为；收集、统计和发布政府采购信息。
（四）依法理财，硬化预算约束
市场经济是法制经济，没有法制的强制约束，公共支出的主观随意性就难以避免，硬化预算约束也只能是一句空话。因此，加强财政支出管理就必须坚持和确保依法理财，这也是关系到建立新型财政运行机制的一个重大问题。这里具体需要强调以下几点：一是要严格按照《预算法》的规定和各级人代会批准的预算办事。经过法定程序审批的政府预算，具有法律效力，是规范支出管理的最重要的法律依据，各级政府和财政部门必须严格按预算程序办事，预算一旦通过，不论是什么人，不管官大官小，权大权小，都不能凌驾于预算之上批条子，拨入情款，任意追加和变更预算，损害预算的权威性和严肃性。二是要加强财政执法检查力度，对违反财政法规、浪费国家资财的行为必须从严惩处，维护法律和法规的尊严。三是要搞好法规之间的协调。随着法定支出的增多，不仅财政支出压力越来越大，而且《预算法》的权威性也受到了损害。因此，依法理财还必须注重法规之间的协调，避免法与法的“冲突”。建议各级人大和有关立法机关对现有的法定支出分类排队，对关系国计民生的重要项目予以保留，没有必要的项目予以取消。今后原则上不再出台新的法定支出项目，如要制定与财政预算支出有关的法规，均应与财政法规充分协调，不得草率从事。
四、公共支出的结构优化
合理的公共支出结构政策是国家调节经济与社会发展和优化经济结构的强大杠杆。如前分析，针对我国当前面临的矛盾和问题，按照市场经济发展要求，财政支出结构必须进行战略性调整，其核心是解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾，力求通过改革和政策调整，着力建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出结构框架。
根据这一思路，现就当前和今后一个时期我国财政支出结构调整、优化的方向和重点，提出一些看法和建议：
（一）加大改革力度，改变国家财政包揽过多的分配局面
这方面主要应解决三个问题：
一是国家财政对竞争性领域的投资要逐步退出。按照市场经济要求，财政投资的基本政策取向必须是有所为有所不为，也就是要科学界定财政投资的范围，改变财政投资包揽过多的弊端，逐步减少和退出竞争性领域的投资，以集中财力确保国家投资重点。关于竞争性领域的财政投资，这是一个十分复杂的政策理论问题，在不同的国家及不同的发展阶段具有不同的界定。中国是一个发展中国家，又处于体制转轨时期，当前及今后一个时期的财政投资只能是退出一般竞争性领域，而对于支柱产业与基础产业等重点竞争性领域，政府及财政投资还不能过早地退出，应当采取扶植政策，促进产业结构和技术结构的升级。
二是清理和规范事业单位的财政经费供给范围。在社会主义市场经济条件下，各事业单位并不都具有公共需要性质，财政不可能也不应该对其经费开支进行统包统揽，要将市场机制引入事业单位，针对不同的类型采取不同的财务管理办法。一般地讲，事业单位按其服务性质，可以分为三类：即公益性的、准公益性的和经营性的。其中：公益性的事业单位，如基础教育、基础科研、图书馆、计划生育、公共性防役等事业单位，其进行的活动属于典型的社会共同需要，财政应保障其经费供给。准公益性的事业单位，如高等教育、职业教育、广播电视、医疗保健等，这些单位提供的服务介乎于社会共同需要与个人需要之间，是属于现代社会的存在与发展所必需的，也基本属于政府公共预算的供给范围，然而要由享受服务的对象承担一部分费用，因此，财政对其可采取资助的形式。经营性的事业单位，如开发性的科研单位、职业化的体育运动项目、艺术表演团体、艺术表演场所和社会中介机构等，这些单位提供的服务一般说不属于社会共同需要，应与财政供给脱钩，逐步走向市场。总之，通过上述改革，逐步规范事业单位的财政供给范围，这也有利于更好地发挥财政在社会主义市场经济中的调控作用。
三是对国有企业的亏损补贴制度进行改革。对一些特殊行业（如属于社会公共公益事业的水、电、城市交通、环境保护等）的价格和收费仍需由国家进行管理，还有一部分国有企业承担着政府特殊的责任，由此产生的亏损仍应由财政给予补贴。其它大多数属于竞争领域的国有企业，其亏损补贴则应随着企业改革的推进予以取消。必须看到，当前和今后一个时期，整个国有经济面临着战略性改组的艰巨任务，如果对现行国有企业的补贴制度不进行改革，财政就无力支持整个国有经济的发展。
（二）采取综合治理措施，控制行政人员和经费的膨胀
一是在财政内部全面实行“下管一级”的管理办法，也就是上级财政对下级财政的行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出综合定额提出控制指标，进行动态考核，辅之以一定的奖罚措施。其目的和作用在于建立一种制约和控制机制，形成从中央到地方一级抓一级、一级管一级的管理格局，使行政费支出保持一个合理的水平，实现行政费管理的科学化和规范化。与此同时，财政对各类行政单位还需全面实行“经费定额包干”办法，这样才能使控制行政费的工作进一步落到实处。
二是推进行政改革，精简机构，这是减少财政供养人员和压缩行政经费的治本之策。随着市场化的推进，转变政府职能、精简政府机构势在必行。维持现状似乎稳定，但从长期趋势看，对国民经济的宏观全局也具有极大的消极影响，甚至构成隐患，不仅财政将会被拖垮，而且整个经济改革的进程也将会延缓。因此，行政改革不能久拖不决，应该纳入国家的总体政治经济改革规划协同进行。总体设想是，对于政府的综合经济部门要加强，对于专业经济管理部门应进行撤销、合并和精简，有的可以并入有关综合管理部门，有的可以改组为行业管理机构，有的可以改组为行业性公司或国家授权的资产经营性管理机构。1998年国家机构改革已在中央这一层次率先进行，迈出了重要的改革步伐。下一步要按照总体规划，不失时机地在地方坚定不移地继续推进这方面的改革。此外，在市场经济条件下，政府直接管理的范围将会缩小，但社会中介机构（包括会计事务所、审计事务所、法律事务所等）的职能和作用将会日益上升，这是一个必然趋势，但按照市场经济规则，社会中介机构是靠实力、靠竞争生存的，必须与政府部门脱钩，这不仅仅是为了减轻财政的经费供给压力，更重要的是为了充分发挥社会中介机构独立、公正的职能作用。再就是对于隶属于各级政府部门的服务事业单位及其人员，从今后的趋势看，要进一步加大推向市场的力度，这也是整个行政体制改革的一个重要内容。
三是建立有效的政府公务员系列的竞争机制。这不仅包括公务人员的公开考试录用制度，而且要逐步推行机关干部的辞退制度，改变行政机关人员只进不出的现象，这样就把动力和压力有机地结合在一起，有助于提高行政效率，这实际上是一种与社会主义市场经济相适应的行政管理体制。
（三）随着市场经济的推进，财政需要进一步加强社会公共性开支
社会公共性开支涉及的面很宽，包括科技、教育、卫生、社会保障、环境保护等，是代表社会共同利益和长远利益的支出，也是现代市场经济条件下国家财政支出结构中一项十分重要的支出。从当今世界范围看，随着经济发展和国家财力的增长，西方工业国普遍强化了社会公共性的开支，政府总支出中社会公共性支出的比重出现了日益上升的趋势，这对于调节社会经济运行、推动经济发展起到了十分重要的作用。而我国过去长期以来财政预算安排中属于社会公共性的支出预算不尽人意。在传统体制下，虽然国家财力比重较高，但财力分配的大头用于经济建设，社会公共性支出比重较低、社会发展的欠账较多。改革以来，随着国家财力的大量分散，不仅导致财政投资急剧下降，而且连社会公共性支出的最低需求也难以保证。这种状况如果继续维持下去，最终对经济发展也将会形成很大的影响和制约，社会经济协调发展将是一句空话。因此，从宏观角度考虑，今后我国的财政支出政策必须切实强化社会公共性开支。当然，应该看到，我国作为一个发展中国家，和西方工业国相比处于不同的发展阶段，在经济实力及财政实力方面都存在显著的差距，因此，未来强化社会公共性支出也有一个量力而行的问题，不能超过国家的承受能力。
教育投入属于社会性开支，在任何一个国家都是财政支出的一项重要内容。国家财政要继续把支持教育作为重点，采取有效措施，进一步提高财政支出中教育经费的比重。目前财政性教育投入约占我国教育投入总量的80%左右，显然，增加国家财政性教育投入是增加教育投入总量的关键。为此，首先需要确保现有预算口径的教育支出稳定增长。各级财政部门要认真贯彻《教育法》，随着经济发展和财政收入的提高，加大对教育事业的投入力度。财政部决定从1998年至2000年，在中央财政支出中，教育支出比重每年提高1个百分点，这对于强化教育投入必将发生重要影响。此外，研究增设教育专项资金的新渠道。可考虑开征教育税，取代现在的教育费附加，将中外各类企业都纳入征税范围，从而拓宽税基，稳定税源，专款专用，使财政教育支出具有更加可靠的收入来源。再一个重要思路是，需要改变国家财政统包教育经费的传统做法，动员全社会力量走多渠道筹措资金的路子。实践证明，以政府办学为主、多渠道筹集资金、多种形式办教育是适合我国国情的教育发展模式。首先要研究建立规范的教育成本补偿机制。对于九年义务教育，国家应该着力抓好，财政经费也应首先向这方面倾斜。对于非义务教育如高等教育、职业教育等，国家无疑也要给予支持，但应根据国外经验，采取向学生合理收费的做法，这是改变国家对学生包揽过多的局面和拓宽教育经费来源的重大改革举措。这当中要注意两个问题，一是收费不能太高，要从我国实际情况出发，与居民的实际收入水平相适应；二是进一步完善高校奖学金、学生贷款和减免学费等制度，健全高校学生解困机制。要继续鼓励社会集资、捐资助学活动。要注意从政策上加以引导和规范，严格履行审批手续，规范捐、集资行为，通过建立教育基金会等组织统一管理境内外社会团体和个人的教育捐赠，引导社会集、捐资的使用方向。
社会保障是事关中国改革、发展和社会稳定的一个全局问题，需要纳入国家财政政策规划统筹考虑。为此，必须针对当前的问题，调整财政支出分配结构，增加财政的社会保障支出。当前和今后一个时期，社会保障制度改革的重点是完善养老保障、失业救济及其城市居民最低生活保障，这是社会保障的三道防线，与国家财政都有密切关系。特别要看到，未来中长期随着老龄人口和失业群体的扩大，社会保障的资金需求会呈现出快速增长的态势，这无疑将对财政收支运行和分配格局产生深刻的影响。为此，财政必须按照公共财政要求，进一步调整现行支出分配结构，尽快使财政资金退出一般竞争性领域，同时相应削减行政经费和一般事业经费支出，从而真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容。从国外发达的市场经济国家看，社会保障制度在战后有了很快发展，特别是进入60年代以来，得到了普遍推行和强化，成为政府财政支出的一项十分重要的内容，而且社会保障支出占财政总支出的比重表现出不断上升的趋势，目前一般达40%左右。中国与西方发达国家相比，无论是经济基础还是财政能力都存在很大差距，而且中国正处于体制转轨时期，财政收支矛盾十分突出。因此，我国社会保障支出的比重无法达到西方国家那样高的水平。但从长期趋势看，社会保障支出比重不断上升已日益成为财政运行发展的一个基本规律和国际经验，这对我们是有启发的。因此，中国财政下一步通过调整分配结构，着力强化社会保障支出，这不仅是从中国国情出发应该作出的一个重要战略考虑，同时也是对国际经验的有益借鉴。
（四）调整财政投资结构，着力强化国家重要产业和领域的财政投资
在我国未来财政支出结构调整的过程中，仅仅重视社会公共性支出是不够的，还必须重视政府财政的经济建设投资。现代经济增长理论在揭示投资与经济增长内在联系的同时，还深刻地论述了政府投资在整个社会投资中的特点和作用。首先，政府居于宏观调控主体的地位，它可以从社会效益和社会成本角度来评价和安排自己的投资，而不以盈利为主要目的，政府投资项目的建成，如社会基础设施等，能极大地提高国民经济的整体效益。第二，政府资本雄厚，而且资金来源一般是无偿的，可以从事大型项目和长期项目的投资。第三，政府可以从事社会效益好而经济效益一般的投资。这说明政府投资与非政府投资相比，具有明显不同的特征，政府投资是推动经济发展的重要力量。中国仍是一个生产力相对落后的国家，工业化任务十分艰巨。一方面是中国现代化建设的起点低，负担重，另一方面是当今世界科学技术改革的飞速发展。如果没有政府统一的工业化战略规划和强有力的政府投入，要在不太长的时期内实现工业化任务，顺利实现“三步走”的战略目标，几乎是不可能的。国际经验表明，在现代市场经济体系中，政府干预经济的力度日渐增强，而财政投资是实现国家政策意图和宏观经济调控的重要手段，这是银行信贷政策所不能代替的。从我国的实际看，在经济改革中，随着国民收入分配格局的变化和银行信贷资金的相应扩大，银行适当参与投资是必要的，但银行过分扩张投资性贷款或者说银行信贷资金日益财政化，这不仅给宏观经济运行带来隐患，加剧重复建设和结构失调，而且银行的不良债务份额急剧上升，从长远看也会阻碍金融体制改革的深化。因此，今后国家的宏观调控必须改变过分依赖银行的倾向，加大财政投资的力度，充分发挥财政政策在经济发展和结构调整中的重要作用。
今后的财政投资应改变过去“撒胡椒面”的做法，集中财力，用于国民经济发展和国家宏观调控最急需的方面。我们认为，中长期财政投资的方向和重点主要包括下述几个方面：
一是支持社会公共基础设施建设。基础设施是国民经济的重要组成部分，它是为人类生产与生活提供不可或缺的物质载体和基本要素，在国民经济发展过程中具有重要的产业地位和战略地位。国际经验表明，社会公共基础设施是实现工业化的基础，特别是在工业化初期，包括基础设施在内的基础产业，更是推动经济快速持续增长的主动力，尽管目前我国所面临的国际经济环境、科技进步等与发达国家工业化初期相比，已发生了巨大的变化，尽管我国的消费结构多样化比发达国家来得更快，但这只能加大我国产业结构合理化的难度和紧迫性，要求我国的国民经济既能够尽快建立超重化工业基础和社会基础设施，又能够满足消费多样化的要求，而不能跳过工业化初期阶段所必须完成的任务。由此可见，大力发展社会基础设施如铁路、公路网的建设，城市化及城市基础设施建设等，仍是我国经济发展不可逾越的阶段。国家财政强化基础设施建设投资，既能有效刺激国内需求，迅速带动经济发展，又能避免重复建设，有利于调整改善投资与经济结构，而且投资风险小，长期经济效益和社会效益好，能为闲散资金找到出路，为下岗职工和农村剩余劳动力创造更多的就业机会，有利于增加城乡居民消费，实现国民经济的良性循环和长期稳定发展。世界银行1994年《发展研究报告——为发展提供基础设施》深刻论述了基础设施与经济发展之间的关系，指出基础设施与经济产出是同步增长的——基础设施存量增长1%，GDP就会增长1%，各国都是如此。该报告甚至还认为，基础设施完备与否，有助于决定一国成功和另一国的失败，无论是在促使生产多样化、扩大贸易、解决人口增长问题方面，还是在减轻贫困及改善环境条件方面，都具有显著作用。因此，借鉴国际经验，特别是考虑到中国当前内需不足、社会公共基础设施总体落后的现实情况，国家财政采取措施，加大基础设施的投资力度，无疑是一项符合国情的正确选择。
二是着力强化农业基础地位。农业是国民经济的基础产业，又是市场竞争中的弱质产业，世界各国大多都把农业作为政府的保护对象，而财政是政府保护农业的一个重要手段。中国的现代化必须过好农业关，要实现未来农业发展战略目标，缓解农产品供需矛盾，必须强化政府对农业的保护和支持，切实有效地解决包括财政在内的农业投入问题。财政对农业投资的重点在于：支持那些风险大、投资经济效益低、对农业发展起着保护性、开发性或有示范效益的项目，如大中型农业基础设施、农业科研和新技术推广、生态环境保护等方面投资，这是其它农业投资主体所难以承担的，也是政府财政保护农业的重点所在。此外，从市场经济国家的经验及其中央与地方所处的地位看，不同政府级次的财政农业投资应该有所侧重。具体主要根据政府承担的农业生产建设与事业发展项目的受益范围大小、外部效果的有无，来划分各级财政农业投资范围，充分体现谁受益谁负担原则。就农业建设性、事业性投资的划分看，大体应是：中央财政应主要承担关系国家经济发展全局、属于全国范围或跨地区、地方无力承担或不适宜由地方承担的支出，如大江大河治理、大型生态农业保护工程、带有全局性、方向性的重点农业科技开发及大型粮棉基地建设等；省级财政掌握的投资，应主要包括全省性及跨地市水利工程建设，全省性农林水利事业发展项目，重大科技成果推广应用等；市地县财政应在承担本区域农业工程设施建设与养护的基础上，重点发展优质高效农业、社会化服务体系及推广先进适用的农业技术等。
三是采取有效措施，加大对科技进步与发展的支持力度。当今世界各国都非常重视科学技术的发展，不断调整科技政策和发展战略，促进科技事业的发展。据统计，美国的研究与开发总投资居世界首位，近年来其投资情况分别为：1993年1373亿美元，1994年为1730亿美元，1995年为1786亿美元，1996年为1843亿美元，其投资额超过日、德、法、英科技投入之和。从研究与开发总投资占GDP的比例看，一些主要工业化国家均超出2%，如1995年美国为2.45%，日本为2.96%，德国为2.27%，法国为2.35%，英国为2.19%.即使一些新兴工业化国家和发展中国家，也十分重视这方面的投资。我国是一个发展中国家，为了加速社会生产力发展，增强国家综合经济实力，实现现代化发展战略目标，今后必须采取措施，切实有效地强化科技投入力度，从而真正发挥科技进步对经济发展的带动作用。首先，要继续发挥财政科研投入的主渠道作用。在国家重大科技发展计划的实施、科技工程的运转以及重点科研院所的发展上，财政科技投入起着主导作用，直接或间接地影响着产业发展和社会的进步，国家必须予以重视。从今后一个时期看，国家财政对于科技投入的重点应包括：一是继续增加国家重大科研计划经费，如科学基金、“863”高科技、攀登计划和知识创新工程等专项投入，支持国家重点基础研究单位和超越部门界限、集中学科优势的基础科学研究基地的建设，为我国基础研究和高技术研究的优先发展创造条件。二是对农业科技投入实行重点倾斜政策，尽快改善农业科研条件普遍落后的状况。三是优先考虑人口、资源环境、医药卫生和信息等方面的需要，促进重点社会发展领域的发展。其次，财政部门要利用政策的导向作用，促使企业建立技术创新机制，通过筹集科技研究开发资金和科技成果转化基金等方式，积极增加技术开发经费，有计划、有重点地推进企业科技进步。另外，国家政策性银行可设立支持重大科技成果转化的专项贷款，支持发展高技术产业。财政还要配合金融部门制订科技贷款贴息政策，以使科研单位能及时争取到国家科技贷款的支持。
四是关于促进国有经济发展的财政投资政策取向。国有经济在中国国民经济中始终占居主导地位，而且它是财政的重要支柱性财源，因此支持国有经济发展将是国家财政面临的一项长期性任务。特别是人世后国有经济面临新的压力和冲击，由此客观上要求进一步加强财政的支持力度，而且要有紧迫感。其一，应该积极支持国有经济进行企业组织结构调整，着力培养资本技术、人才和组织高度集约化的大公司、大集团的成长。为此，政府要在逐步提高财力比重的基础上，通过投资手段，逐步解决现有一些国有大型企业和企业集团资本金不足的矛盾。财政还应通过投资贷款手段对其补充优惠的资金，并引导商业性金融向其注入资金，以增强国有大中型企业和企业集团的资金积累功能。对于有发展前途但目前尚幼小的新兴产业领域的国有企业，政府应通过财政投资手段及其政策性融资手段，促其发展和壮大，并向集约化方向发展。其二，要支持国有经济的技术改造，提高国有经济的技术水平和竞争能力。这方面，财政投资支持的重点在于，积极引进先进技术，鼓励企业进行技术创新，加速新产品、新技术、新装备的开发和利用，并按国家产业政策淘汰落后工艺和设备，从而真正推动和促进重点行业和重点企业上水平。财政投资手段既包括财政拨款，也包括财政贴息。这有助于财政政策与货币政策的配合，从而吸引银行信贷资金的介入，扩大国有企业技改投入规模。其三，进一步落实并完善国有大型企业集团改组、改制的有关企业所得税优惠政策，减轻企业负担，增强企业积累，这是国家财政投资政策的一个重要间接措施。
综上所述，从今后我国经济发展和体制转轨面临的任务出发，中长期公共支出的结构调整和优化，其方向和重点是，一方面要改变政府大包大揽的财政分配格局，另一方面要强化财政的社会公共性支出和国家重要建设领域投资。只有这样，才有利于促进我国社会经济的协调发展，也有利于充分发挥财政在国民经济中的调控作用。
五、公共支出管理的效益评价
在市场经济下，任何经济活动都要讲效益，同样公共支出也必须讲求效益。可以说，追求公共支出的最大效益或最佳效益，这是加强支出管理的根本出发点，也是检验支出管理工作成效的重要标准。当然，公共支出的效益与一般微观经济活动的效益并不完全相同，公共支出效益既包含经济效益，也包含社会效益，是社会经济效益的综合体现。因此，公共支出管理的效益评价更要复杂一些，难度也要更大一些。这里侧重就公共支出管理效益评价的方法作一简要介绍和分析。
（一）成本——效益分析法
成本——效益分析法就是针对政府实现职能所需公共支出目标提出若干实现支出目标的方案，详列各种方案的全部预期成本和全部预期效益，通过比较分析，选择出最优的公共支出方案。成本——效益分析法主要适用于效益是经济的、有形的、可以用货币衡量的支出项目，如公共支出中的公共工程项目。
在对公共支出工程项目进行成本——效益分析时，计算出直接成本和直接效益比较容易，难点在于直接成本与效益之外的其他成本与效益的测算。因此，在确定公共投资方案时，政府还要考虑财政投资本身的成本、效益之外的诸多因素，结合各种因素来确定投资方案。
在成本——效益分析中，具体需考虑以下几方面的成本、效益状况：
实际成本、效益与金融成本、效益。实际成本是指由于建设该项目而实际耗费的人力、物力以及对社会、经济和人民生活造成的实际损失；实际效益即指由于该项目建设而更多地生产出的社会财富，以及社会的发展及低生活水平的提高。金融成本与效益则是指该项目的建设，使社会经济的某些方面受到影响，致使价格上升或下降，从而使某些单位或个人增加或减少了收入。
直接成本效益与间接成本效益。直接成本包括建设、管理和维护该项工程而投入的人力、物力的价值，直接效益是指该项工程直接增加的商品量和劳务量，以及使社会成本得以降低的价值；间接成本是由于建设该工程而附带生产的人力和物力的耗费，以及通过连锁效应而引起的相关部门产生的人力和物力的耗费，间接效益是指与该工程相关联的部门的产量的增加以及得到的其它社会福利。
有形成本、效益与无形成本、效益。有形成本与效益是指可以用市场价值计算的，且按惯例应记入会计账目的一切成本和效益；无形成本与效益则是指不能经由市场估价的，因而也不能入账的一切成本和效益。
内部成本、效益与外部成本、效益。内部的成本与效益，包括一切在建设工程实施区域内所发生的成本与效益；外部的成本与效益，则包括一切在建设工程实施区域以外所发生的成本与效益。
中间成本、效益与最终成本、效益。中间成本与效益，是指在建设工程成为最终产品之前加入的其他经济活动所产生的一切成本与效益；最终成本与效益则是指建设工程作为最终产品所产生的一切成本与效益。
在对工程投资项目的备选方案进行成本——效益分析时，不能简单地把每个年度内发生的成本与效益相加、汇总，还必须考虑货币的时间价值，应把工程项目从开工到竣工全部工期的若干年里发生的成本与效益通过利息折算成现值，然后才能汇总加以比较，在此基础上，再计算支出项目不同方案的成本效益比较，选优汰劣。
成本——效益分析法对于选择最优工程投资方案，提高公共支出使用效益大有裨益。但由于分析过程的复杂性、多面性，实际运用的难度较大，对政府财政部门及公共支出使用单位工作人员的素质、技术水平都提出了较严格的要求。
（二）最低费用选择法
最低费用选择一般不用货币来计量备选的公共支出项目的社会效益，只计算各备选项目的有形成本，并以成本最低为择优的标准。这种方法适用于政府公共开支中的国防、政治、文化、卫生等项目，其成本是易于计算的，但效益却不易衡量，而且通过此类支出所提供的商品或劳务，不可能以任何形式进入市场交换。最低费用法是以取得一定社会效益而所需费用的大小为标准来评价公共支出效益的高低。取得同样的效果，如果花费低则效益高，反之则效益低。
（三）财务分析法
财务分析是评价公共支出效益的一种重要手段，它是通过对单位财务运行状况进行比较分析，来反映单位的支出执行情况，并对其支出效果进行评价。运用财务分析既可以对单位内部财务状况进行分析，也可对一个地区，乃至全国的财务状况进行分析。财务分析的具体方法很多，与公共支出相关的方法主要包括两个方面：一是比较分析法。是指将两个或两个以上的可比数字或指标进行对比，以确定差异的方法，如本期支出实际完成数与预算数相比较，本期实际完成数与上期实际数相比较。运用比较分析法评价支出效益时，必须使对比的指标在内容、计算方法、度量单位、统计口径等方面保持一致。二是比率分析法。是对各项财务指标之间的相关数进行分析的一种方法。比率分析法主要是通过分析有关财务指标之间比率的变化，并结合影响比率变化的相关因素来分析单位支出的效益。
参考文献：
[1]冯秀华。走向市场经济的公共支出预算体系[J].财政研究1999，（11）。
[2]雷良海。财政支出增长与控制研究[M].上海：上海财经大学出版社1997.
Research on Key Issues of Theory and Policy of Public Expenditure Management in China
Abstract： Combining modern public finance theory with internal and external practice of public expenditure， the article defines the concept and content of public expenditure management， and then reveals main existing problems of it in China. Furthermore，the paper gives a deep analysis on the problems of gross size control of public expenditure and optimizing expenditure structure as well as effectiveness. Based on the author‘s analysis， the article suggests some corresponding policy proposals.
Key words： public expenditure； research on management
（1）冯秀华：《走向市场经济的公共支出预算体系》，《财政研究》1999年第11期。第13页。
（2）雷良海：《财政支出增长与控制研究》，上海财经大学出版社1997年出版，第24-25页。
（3）苏明主持的课题《完善财政投资、提高投资效益的总体思路和建议》（内部文稿），
（4）国际货币基金组织A.普雷姆詹。德著：《公共支出管理》，中国金融出版社1995年出版，第189页
（5）楼继伟：《深化财税改革，强化财政管理》，《建立稳固、平衡、强大的国家财政》，人民出版社2000年出版，第128页。
我国政府预算管理制度改革的主要观点综述
公共财政框架下的财政支出结构优化