2.继续深化“收支两条线”改革
“收支两条线”是推进非税收入规范化管理的重大改革举措，改革涉及到的利益关系错综复杂，阻力较大，需要积极稳妥推进和深化。
深化“收支两条线”管理改革牵涉到各部门的利益调整，加上很多历史遗留问题积弊很深，因此是一项内容复杂、难度很大的工作。随着改革推进，有两个问题比较突出：一是各部门政策外待遇相差悬殊。这一问题由来已久，情况复杂，由于直接触及部门和单位既得利益，因此调整的难度和遭遇的抵触必然很大，但对这一问题势必逐步加以规范。二是预算单位银行账户过多过乱，易于转移和隐匿资金，逃避监督，成为深化“收支两条线”改革的重要制约因素。因此，建立国库单一账户体系和财政集中收付制度，是深化“收支两条线”管理改革的重要环节和重要保证措施。
继续深化“收支两条线”改革，一是要将部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理，任何部门和单位不得坐支、截留和挪用；二是部门预算要综合反映部门及所属单位预算内外资金收支状况，提高预算支出的透明度；三是财政部门要科学合理核定分类分档支出标准，按标准足额提供经费；四是要完善账户管理，清理和规范预算单位的银行账户，保障各项预算外资金及时足额上缴财政，严防转移截留预算外资金、“小金库”和“账外账”等问题的发生。
此外，实行“收支两条线”后，单位的所有支出经由统一的预算安排，其财力的供给根据实际需要来核定，这样执收执罚单位没有了原来收支挂钩时候直接利益的“激励”，在法规和制度不完善、监督不严密的情况下，有可能使执收执罚单位对非税收入在征收前转移或非法、违规减免。相对税收来说，非税收入非稳定性、非普遍性和征收的灵活程度更大，从而使这种转移收入和任意减免行为变得更加容易和不易被监督。这样，非税收入部门和单位所掌握的减收和免收权就有可能转化为一种权力租金，从而诱发寻租行为与权钱交易，导致非税收入不能应收尽收。因此，实现收支两条线后，不可避免地要考虑重新设计对执收执罚单位合理、规范的激励机制，但应该是在预算内来考虑，并与监督和约束机制保持对称性。
3.扩大和完善非税收入银行代收
非税收入银行代收是贯彻实施“收支两条线”的重要形式和手段。非税收入实行银行代收管理办法的核心，就是执收单位在向缴款人收费时，与现金实行彻底分离。具体操作办法是取消执收单位的收入过渡户，执收单位只能向缴款人开票，由缴费人持票到财政指定的银行代收网点缴费，资金通过银行代收网点直接缴入同级财政非税收入归集专户。
发展和完善银行代收，有助于实现非税收入征管规范化、信息化的目标；有助于从制度和管理上扭转随意占压、挪用财政性资金的现象；有利于构建财政部门、执收单位规范、高效的收费票据领购、核销管理体系；有利于遏制自立收费项目、自定收费标准等乱收费行为。；有利于实现主管部门和单位财务监管的管理目标。
4.严格非税收入票据管理
票据的管理是非税收入征收管理的源头，也是监督执收单位是否认真执行“收支两条线”规定的一个关键环节。加强票据管理总的原则，是要做到统一领发，统一使用，统一保管，统一核销和统一监督，力求票据与项目相结合、票据与收入相结合、票据与稽核相结合。
今后加强票据管理，首先，要统一规范并扩大票据覆盖面，强化稽查工作，充分发挥票据的源头控管作用，做到“以票管费、以票促收”，监督单位收取的费款是否及时足额上缴财政专户，并制止各种乱收费行为。其次，要改变财政票据种类繁多、混乱和管理不统一的状况，减少或归并，探索设计出更加精简有效和管理严密的收入票据。目前在不少地方改革中出现的统一的“非税收入一般缴款书”是一种很好的模式，值得借鉴。从实际运行来看，这一模式一方面有利于减轻执收单位的收费成本和提高执收单位开票、记账、对帐的工作效率；另一方面可以通过代码标准化的管理，使票据号码进入计算机网络管理，银行代收发生的每一笔收（缴）费业务，财政计算机网络都将自动核销一个凭证号码，使收费票据自始至终处于有效的监控之下。
5.建立和完善非税收入征缴管理信息系统
从某种意义上说，财政非税收入收缴管理信息系统的建设水平，决定着非税收入能否真正实现收支两条线管理。目前，中央与地方的分成收入和地方代收中央收入，都是通过主管部门收取后再层层上缴，存在问题较多。一是由于缺乏有效的监督机制，代收部门存在缴库不及时、截留、占压和挪用中央收入的问题；二是按照很多地方的收缴分离办法，这部分收入首先要缴入同级财政专户，然后通过返还的方式返还主管部门，再由主管部门层层上缴，不仅缴库时间长，有些地方财政部门还要征收一定比例的政府调节基金；三是中央和地方重复计收入。解决这一问题的根本办法，是中央和地方共用一套非税收入收缴管理系统。但由于中央各部门以及中央和地方之间情况千差万别，系统建设难度较大，并且随着改革深化的需要，又对系统提出了更高的要求。
目前，非税收入收缴管理信息系统亟需在财政综合管理、公共信息查询、执收单位软件、全国非税收入收缴管理信息系统建设等方面进一步完善。现代计算机数据交换、网络技术和银行资金清算体系，为实现非税收入征缴、审核、统一监管的一体化提供了有利的技术条件支撑。要结合“金财”工程的整体部署，特别是以 “金财”工程中的收入管理系统为依托，通过银行代收和相关应用软件的不断完善，实现非税收入管理信息化、科学化、智能化、网络化的管理目标，控制执收单位的收入项目、标准、账户设置、票据使用等，规范执收行为，有效防止乱收费等问题的发生，并通过信息系统，对政府非税收入的来源、结构、规模等动态变化情况进行监管和分析，提高财政监管能力。
6.强化对基金专户、预算外资金财政汇缴专户的监督管理
我国非税收入在管理方式上是采取部分纳入政府预算管理，部分进入财政专户，作为预算外资金进行管理。1996年国务院颁布《关于加强预算外资金管理的决定》，将13项政府性基金纳入财政预算管理，纳入预算管理的非税收入资金所占比重不断提高，据有关部门估计，目前这部分大概占到非税收入总额的36～40％。但是，当前“专户存储”制度强制力度还不够，预算外资金进入“专户”的比例也不够高，即使是进入了“专户”，在使用时也往往只是报经财政部门进行象征性的认可，资金使用随意性仍然较大。
财政对非税收入实行专户管理，首先要对单位的银行账户进行清理，取消多头开户，确立收支专户。一个单位原则上只能开立一个收入专户，一个支出专户。收入专户除财政划解外只能收、不能支，支出专户除财政核拨支出外，只能支、不能收。通过专户管理，可以保证各项收入全额缴入财政专户，监督全部支出使用情况，提高资金使用效益。取消原对一些单位实行的预算外收入按一定比例留用、不上缴财政专户的管理办法。预算外资金财政汇缴专户的收缴清算业务，由财政部门按规定程序委托代理银行办理。每日由代理银行通过资金汇划清算系统将缴入预算外资金财政汇缴专户的资金，全部划转到预算外资金财政专户，实行零余额管理。同时，代理银行根据财政部门的规定，按照与财政部门签订的委托代理协议的要求，对收缴的收入按部门进行分账核算，并及时向执收单位及其主管部门、财政部门反馈有关信息。
7.合理整合分散的管理职能，形成牵头的专门管理机构，并加强有关方面的协调
目前，我国不少地方财政部门都陆续成立了非税收入管理处或非税收入管理局。专职机构的成立，对加强和完善非税收入的规范化管理提供了组织保障。但是在中央层次上，非税收入管理职能在机构配置上却属于一种相对分散的管理模式。具体管理方式是，行政事业性收费、政府性基金项目的设立和标准核定以及预算外资金管理政策的制定，由财政综合部门负责；收费票据的发放和监管由财政票据监管中心负责；非税收入的核算和决算由国库部门负责；非税收入收支计划由财政各归口管理司局负责编制，预算部门负责审定。这种从收入、票据管理、标准制定、预算编制和预决算到支出管理相对分离的管理模式，虽然有利于各部门相互监督和制衡，但其弊端也是比较明显的，突出的问题是管理效率大为降低，表现在：一是各个管理环节相互脱节。在财政内部，制定政策的部门对政策执行情况难以完全了解，也不清楚单位所有非税收入是否已及时足额上缴财政专户；负责非税收入核算和决算的部门对非税收入的来源不清楚，无法对其增减变化情况做出准确的分析；负责部门预算编制的部门，在核定非税收入计划时，难以衡量各执收部门上报的收入是否符合实际，容易出现执收部门虚报收入的问题。二是导致非税收入征收监缴管理职能缺位。在财政内部没有一个职能部门具有非税收入征收监缴的职能，执收部门应收不收、应缴不缴的问题得不到及时发现和解决，容易造成收入的流失。此外，没有一个部门具体负责非税收入的统计和分析，以至于最近几年的非税收入准确数据都无从取得，政府财力范围究竟有多大，缺乏一个完整、确切的反映，不利于科学决策。
因此，有必要将分散的管理职能进行合理整合，形成牵头的专职部门，并加强有关方面的协调，在管政策和立项的部门、账户管理部门、收入管理、统计部门之间形成协调机制。
（三） 规范非税收入管理的治本措施与配套措施
1.进一步完善分级财政体制
我国地方各级政府非税收入行为的不规范与财政体制的不完善和缺乏稳定性有很大关系。因此，必须把规范非税收入同深化财政体制改革结合起来。
1994年实行的财税配套改革初步构建了中央与地方（主要以省级为代表）之间的分税分级财政体制框架，调动了各级政府理财积极性，财政收入连年大幅度增长，但是这次改革还带有明显的过渡性，主要表现在：
其一，尽管财权关系初步明确，但是事权的划分却仍然不甚明晰。一些本来应由中央提供或参与提供的公共产品，如基础教育、社会保障等大部分仍在由地方负担，或名义上由中央负担，事实上却是“中央请客、地方买单”，在地方本级收入不足以应付的情况下，地方政府无奈只能自寻财源，默许一些政府职能机构以收费等形式来解决实际问题，客观上造成非税收入的无序扩张。
其二，财权划分不尽合理。尽管税制上设置了地方税，但中央仍对包括地方税在内的所有税目、税基和税率拥有最终决定权，更不用说开征新的地方税种的权利。一旦中央调整税基或税率，甚至取消地方税种（如2003年中央决定取消农业特产税），则势必影响地方的利益，在地方没有相应的可替代财力弥补的情况下，也将使地方政府打非税收入的算盘。
其三，规范的转移支付还没有到位，现行的转移支付方法不仅构成复杂，几个主要组成部分的目标不一致，而且体制设计上以保证既得利益为前提，在调节地区差异方面的功能还很弱，并且缺乏足够的透明度和稳定性。地方政府尤其是落后地区的政府难以把希望寄托在预算内资金的转移支付上，从而容易走上扩张预算外资金的道路。
以上这些问题客观上为非税收入的扩张留下了制度诱因，因此在这种情况下，深化非税收入改革及规范其管理，也必须伴随着深化财政体制改革寻求实质性的进展。
深化和完善税制的一个重要前提内容就是创造条件使地方逐步扩大地方税收选择权和调整权，建立比较科学、合理的地方税收体系，在长期看还要考虑赋予地方政府必要的因地制宜的设税权。目前中央集中主要税种的立法权是完全必要的，但是，对一个拥有13亿人口的大国，经济发展水平、产业结构、资源条件、税源状况各地差异悬殊，甚至相差很远，由中央统一地方税种立法，不可能照顾好千差万别的各地实情，不利于各地因地制宜解决实际问题，规范政府的非税行为也就难以彻底。因此，按照事权与财权相统一的原则，可考虑逐步适当下放税收管理权限。从国外的经验看， 实行财政联邦主义是规范制度外财政的制度保障（哈维。S. 罗森， 2000）。在中国当前的情况下，尽快完善分税制，逐步赋予地方政府（首先是省级政府） 一定的税收权，是很有必要的。
2.推进政府职能转变和行政管理体制改革
在我国“三乱”之所以屡禁不止，一个重要原因就是政府应当承办的事没有足够的财力作保证。因此，从政府的角度讲，应按照公共财政框架的要求，积极改变职能“越位”与“缺位”并存的状况，把政府应做、必须做的事坚决做好，把政府不应做的事予以排除。各级财政部门要千方百计地保证政府职责范围内应办事项的资金供应。这样，才能从根本摆正客观需求和财力不足这一永恒矛盾中政府的态度，也是根治非税收入方面弊病的根本要领之一。
规范非税收入还要与加快机构改革的步伐、合理分流安置现有收费人员结合起来。近些年来，有些机构成立伊始就明确用收费来解决经费开支，每增加一个机构，总伴随着新的收费项目出台，导致机构、人员膨胀和收费变本加厉的恶性循环。因此，规范非税收入必须同机构改革同步进行，对现有收费人员应结合机构改革妥善安置。对进入公务员序列的，经费由各级财政负担；一些收费项目转为经营性收费的，由经营单位自行负担；对符合离退休条件的，由离退休人员所在单位负担或通过社会保障途径加以解决。
3.加强法制建设和制度规范
当前，有关非税收入管理的规章制度大多是一些政府部门分散或联合发文的决定、办法和通知，法律级次较低，不易协调，实际贯彻执行难以得到充分保障。而且在这些政府文件中，基本上都是以“预算外资金”为管理对象，对非税收入的范畴还没有一个明晰的界定。此外，对违反非税收入规则的事件缺乏明确的责任追究和相应处罚或惩治的制度规范，也使得非税收入在征收征缴过程中存在执行不力和违规行为的多发。
随着非税收入的概念逐渐得到厘清和普遍运用，建议在时机成熟时，研究起草专门的“非税收入管理条例”，就非税收入的性质、范围、分类、征收管理以及支出规范做出明确的规定。在实际操作层面，可考虑先行制订《非税收入征收管理条例》，并在“金财工程”的配套支持下，来制度化地解决非税收入收缴过程中监控不力、混乱无序的问题。
4.深化投融资体制改革
由前文的分析可知，我国有不少基金和收费项目的出台与一些国家的一些（重大）基本建设投资的资金留缺口有着重要的关联，某些收费和基金甚至就是直接为弥补这种资金缺口而开设的。因此，非税收入的配套改革的一个重要方面就是要通过深化投融资体制改革，来寻求解决某些重大、战略性基础设施项目的资金来源问题，应更多的考虑通过规范化的债券融资、政策性金融支持、资产证券化，或者BOT、TOT等其他方式来解决，而不能再通过设立新的收费或基金项目的方式来筹集建设资金，特别是要严格防止由于项目概算不足、资金来源不落实和资金规模预留缺口等问题而形成对收费和基金的倒逼。
主要参考文献：
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