3.经济稳定发展职能。在市场经济中 ，由于市场机制的自发作用 ，不可避免地造成经济的波动 ，社会总需求与总供给的失衡、通货膨胀、失业、经济危机是经常发生的 ，这也需要政府通过财政手段对市场进行干预和调节 ，以维持生产、就业和物价的稳定。因此 ，经济稳定发展就成为财政的基本职能之一。在经济转型阶段 ，这方面的作用显得更为突出。西方经济理论认为 ，财政的稳定发展功能有两个方面 ，一是自动稳定器的作用 ，另一个是作为宏观经济调控的政策工具作用。具体到我国的实际情况 ，财政调控经济的实现方式应有四种 ：一是针对经济发展的不同时期 ，分别采取不同的财政政策 ，实现社会总供给和总需求的基本平衡。当经济下滑时 ，社会总需求不足 ，采取扩张性的财政政策 ，增加财政支出 ，减少税收 ，刺激总需求的扩大 ；当经济膨胀时 ，社会总需求过度 ，采取紧缩性的财政政策 ，减少财政支出 ，增加税收 ，抑制总需求。二是通过发挥累进的个人所得税等制度的“内在稳定器”作用 ，协助稳定经济。三是通过财政投资和补贴等 ，加快企业、能源、交通运输等公共设施和基础产业的发展 ，为经济发展提供良好的基础和环境。四是逐步增加治理污染、生态保护以及文教、卫生等方面的支出。
4.监督管理职能。在财政的资源配置、收入分配和经济稳定发展的各项职能中 ，都隐含了监督管理的职能 ，那么为什么还单独列为一项职能呢 ？在市场经济条件下 ，尤其是转型时期 ，由于利益主体的多元化、经济决策的分散性、市场竞争的自发性和排他性 ，某些旧体制还在起作用 ，新体制还不健全 ，漏洞很多 ，资产流失、损失浪费、侵占挪用、贪污腐败问题大量存在 ，放松财政的监督和管理是不行的。财政监督管理职能的内容主要应包括 ：一是通过对宏观经济运行的监督管理 ，跟踪、监督宏观经济运行指标 ，及时反馈信息 ，发出预警信号 ，为国家宏观调控提供决策依据 ，从而为经济正常运行创造良好的市场环境。二是通过对微观经济运行的监督管理 ，规范经济秩序 ，主要是建立健全和严格执行财政、税收、会计法规 ，为市场竞争提供基本的规则 ，保护正当的市场竞争 ，同时严肃财经纪律 ，依法治税 ，依法理财 ，保证国家财政收入。三是通过对国有资产营运的监督管理 ，主要是实施价值形式的监督管理 ，在搞活搞好国有企业的同时 ，实现国有资产的保值和增值。四是通过对财政工作自身的监督管理 ，不断提高财政分配效益和财政管理水平。
三、我国财政职能存在的主要问题及对策建议
1 .财政供给制分配方式尚未完全打破 ，国家财政仍包揽过多 ，通常说的“越位”问题仍然存在。这些年来 ，财政改革多半着眼于旧体制存在的统收问题 ，而政府大包大揽的传统思想和财政统支的局面依然存在 ，财政职能范围仍没有进行相应的调整 ，在很大程度上仍受着计划经济体制下供给制分配方式的影响 ，不适应市场经济发展的要求 ，也不利于财政支出结构的调整和优化。这里面突出的问题 ，一是财政补贴仍过于沉重。财政补贴主要包括价格补贴和企业亏损补贴两大类 ，但长期以来 ，为了维护社会经济的稳定 ，保持物价水平的平稳 ，使相当一部分国营企业的产品价格水平 ，虽然放开了 ，但仍与价值存在着严重背离的情况 ，企业亏损负担沉重 ，财政承担着价格补贴和企业亏损补贴不断增加的双重压力。有关资料表明 ，2 0世纪 80年代以来 ，财政补贴快速增长 ，由 1 980年的 2 50 . 1 4亿元增加到 1 990年959.6 8亿元 ，年均增长 1 4.4% ，占同期财政支出的比重由 1 8%上升到 2 4.9% ，上升了 6 . 9个百分点。二是财政支出供给范围仍然过宽 ，不仅包括了公共需要范围里的开支 ，而且还承担着大量竞争性经营领域里的开支 ，如补充企业的资本金 ，安排重点企业生产建设性支出等等。三是在现行的转移支付制度中对基数的确定 ，是根据“保存量” （即保证 1 993年地方政府的既得财力 ）的原则 ，利用基数法得到的。这样一来 ，原体制中一切合理不合理的因素都囊括在内 ，等于承认计划经济体制下的不合理所得。为此 ，主要应加快国有企业的改革步伐 ，尽快建立起现代企业管理制度 ，并与此同时尽快完善社会保障体系。
2 .财政职能弱化 ，许多应该做的事无力去做 ，“缺位”的问题亟待解决。关键在于财政收入占国内国民生产总值的比重不断下滑 ，财政可供分配的资金总量不足 ，远远不能适应公共财政所应承担的公共需求的要求 ，影响财政职能的充分发挥。在许多方面 ，职能作用仍不到位 ，具体表现 ，一是属于公共需要的基础设施方面的资金投入严重不足 ，公路、铁路、港口和城市公共设施等等方面的投资缺口很大 ，形成一些瓶颈 ，制约着国民经济的发展。为了解决这些问题 ，财政不得不采取大量举债的方式来弥补这方面的资金不足 ，从而不断地加重了财政的债务负担。二是管理还比较薄弱 ，漏洞较多 ，财源和资金流失十分严重。目前我国有近四万亿的国有资产 ，这么一大块家底 ，应该创造出巨额财富 ，但实际上 ，这块资本的运用效率是很低的 ，而且每年都在以不同的方式流失。我国的资源全部属于国有 ，但长期以来 ，忽视从价值上进行有效的管理 ，到目前为止 ，对国有资源的家底也没有搞清楚 ，资源性产品的价格体系也没有完全建立起来 ，很多是无价和廉价开采使用 ，相当一部分价值流失了 ，国家财政从资源利用中获得的收入是很有限的。三是大量的非税收入依然游离于预算之外。分配关系扭曲 ，分配秩序混乱 ，愈来愈多的部门直接参与收入分配 ，各种基金、收费等预算外收入大幅度增长。四是税收征管不力 ，税收流失也相当惊人。我国每年的税收流失都以成百上千亿元的数字累积着。这里面有随意减免税的原因 ，有偷漏税的原因 ，有征管手段落后的原因 ，有税收人员素质不高的原因等等。尤其值得注意的是法制化程度不高 ，税法体系不健全、执法不严 ，基层把税收任务比税法看得还重 ，超额完成税收任务可以分成、得奖金 ，执法不严却无人追究 ，造成应收不能尽收的局面很难扭转。一部分税收收不上来 ，财政职能的弱化就可想而知了。因此 ，应强化财政的收入机制 ，强化税收管理 ，严格坚持公平与效率原则 ，解决好税收的征管体制问题 ，提高财政的两个比重。财政有了钱 ，职能弱化的问题自然就解决了。
3.预算管理粗放 ，约束力不强。政府财政预算应是规范财政收支活动的基本手段 ，是一项非常严肃、具有法律效力的制度 ，但我国在财政预算的执行中的管理一直存在着严肃性和约束力不强的问题 ，往往有很大的随意性 ，有时一些资金的使用往往是领导干部一句话、一个批条 ，几十万、几百万、几千万的资金就划出去了。本来国家预算是经过人大审议批准的具有法律效力的财政预算 ，但是具有长官意志的财政支出现象却在各地区、各部门甚至中央财政支出中都有体现。这种权大于法的非规范化、非法律化的财政支出管理行为 ，不仅违反了财政预算执行的严肃性 ，也造成了财政职能的弱化。具体问题表现在 ，一是预算编制方法粗放。我国财政支出管理方式基本上是粗放型的 ，预算编制方法落后。目前我国支出预算编制方法主要采用“基数法” ，即新年度的支出预算在上年支出基础上考虑下年度新的增支因素后确定 ，这种方法不科学、不规范 ，也不符合公平原则。二是转移支付制度不规范。三是预算支出效率低下。具体表现为 :重复购置、盲目购置、随意购置的现象相当普遍 ,造成资源的严重浪费 ;预算资金不按预算目标使用 ,挪用、挤占现象严重 ,影响了国家预定的支出计划的落实 ;采购资金使用缺乏透明度 ,产生腐败现象。四是预算外财政资金的大量存在。预算外资金虽然也是财政性资金 ,在一定程度上弥补了财政预算内资金的不足 ,但由于其管理上的条块分割 ,国家财政特别是中央财政预算上难以控制。同时 ,大量合理与不合理收费的存在 ,一方面冲击了正常的国家税收 ,另一方面也挫伤了群众的纳税积极性以及对政府的信任程度。所以 ,应加快脚步 ,建立保证财政职能发挥的法律体系。市场经济是法制经济 ,“公共财政”职能的确立 ,更需要建立一套与之相适应的法制环境。而现实的情况则是 ,到目前为止 ,真正通过立法的 ,只有“预算法”和“会计法” ,在几十个税种当中 ,只有“个人所得税”通过正式立法 ,其余还都停留在按国务院有关条例征税的阶段。大量法规、政府规章、规范性文件 ,有的是出于有利于地方经济发展 ,带有明显的地方保护色彩 ,有的是出于部门利益出台的一些相互碰车的规章制度 ,法制不健全与法制环境紊乱是客观存在的事实。比如在目前开征的税种当中 ,大部分是以行政部门条例或者暂行条例及其实施细则为征税依据 ,还有不完善、不适应的地方 ,只能依靠部门行政文件进行解释、补充。如农业税 ,基本上还是以几十年前制定的条例作为征收依据 ,土地变化很大 ,没办法进行调整。一些地方钻税收不完善的空子 ,采取自定办法滥收费 ,进行创收。这不仅直接对财政构成巨大的冲击 ,更重要的是对营造适应市场经济发展的法制环境十分不利。
公共财政框架下的国库集中支付制度改革
公平 高效 规范 透明 ──加强财政决算工作的思考