公共财政的非市场方式，不仅表现在它与市场的矛盾之处，而且决定了它是按非市场规则运行。即公共财政并不是一种纯粹的经济活动，而是由作为社会管理者的政府进行的，因而政法程序和运行规则——公共选择对其产生着强烈的影响。公共选择是非市场的集体选择，指通过政治投票程序对公共产品进行选择。是在把经济学分析工具和方法应用于集体的或非市场的决策过程中，公共选择理论分析了公共品支出决策的政治程序中存在的问题和如何将民众的需要反映到官僚所提供的各种提案中去。试图回答以下两个问题：（1）怎样才能保证政府作出的决策恰好符合集体偏好结构？（2）即使这些决策是好的，是符合公共利益的，怎样才能保证政府行动的结果符合立法者的初衷？从这个意义上说，公共选择理论就是探讨在公共品领域“消费者主权”如何得以实现的问题，也即如何有效地实现公共品支出决策的“消费者导向”。随着我国社会主义市场经济体制和公共财政的逐步建立，公共支出决策如何反映人民群众的意愿，同样面临公共财政的公共选择问题，同样面临公共品支出决策理念转换问题。主要表现在以下三个方面：
1.社会成员作为国家的主人，如何通过人民代表大会制度真正地拥有对财政预算活动的根本决定能力。公共选择理论认为，投票可以相对有效地表达选民们对公共产品需求的真实意愿或偏好，个人的经济决策通过投票机制作用的结果可以扩大成为整个社会成员对于某种公共产品的整体需求意愿。直接民主制有利于充分显示公众偏好，参与民主决策人越多，资源配置成本越低，但交易成本越高，易导致少数人对多数人的专政。从这个意义上说，满足帕累托效率要求的“一致同意规则”的直接民主不是最优的。多数票规则受阿罗不可能定理的困扰，很易导致投票悻论，除非操纵选择程序；多数票规则还会导致选民对公共选择活动的冷漠，也没有如实地反映个人的偏好强度，易导致投票交易和互投赞成票；独裁制则有少数个别人对大数多人专政的嫌疑。因而现实中大多数项目都是实行多数票规则。由阿罗不可能定理可以推知，私人分散选择的效率高于公共选择的效率。它是行政程序替代市场程序的必然代价，是不可避免的，但采取措施减轻代价却是可能的。理论上说，公共品规模越小，受益覆盖面越小，越易达成一致，效率越高。客观地看，上述分析对我国也是适用的，从公共支出决策体系的架构来看，我国目前实行的是五级财政，各级政府的财政预算由同级人民代表大会审批，加上乡村村民自制，是有利于充分表达公民的需求意愿的，问题是如何增强公民的参与意识；其次，我国的人民代表大会制度是一项有效的制度安排，但制度的效率很大程度上取决于实施机制，问题是如何完善其实施机制。
2. 各级政府作为权力机构的执行机构，在财政预算活动中如何在各级权力机构的决定和监督下，积极主动而又正确有效地开展财政活动。公共选择理论认为，政治家和官员都是“经济人”，政治家为了获得政治支持或选票最大化，往往屈服于代表特殊利益集团的压力；官员追求“预算最大化”和“效用最大化”，其变量是薪水、所属的员工人数及其工资、知名度、特权、权力或地位，这些项目都与预算规模相关。而且，现代民主制度的多数票通过原则所反映的中位选民的需求，实际上是已经扩大了的社会需求；集中决策体现的是高位选民的需求，这必然是一个更大规模的公共品供给方案；虽然政治家并不一定希望政府有庞大的支出，信息的不对称性使得决策往往受希望本部门的支出和权力膨胀的政府官员左右；从理论上说西方国家的政府预算会受到议会约束，但议会作为局外的组织，更不可能确切地了解社会对于公共产品的需求和公共产品生产方面的缺陷，因而支出在很大程度上仍然要听政府的；加之作为公共产品供求双方的政治家和官员的双边垄断，官员垄断公共品的提供，政治家垄断公共品的购买，这些必然会影响预算的配置效率；地方共公物品的提供类似于俱乐部，当消费者（俱乐部成员）有充分的选择自由时，既可用手表决，也可用脚退出，一方面易使有相同偏好的成员汇集在一起，另一方面也便于营造竞争环境，给地方政府以改善需求决策与供给的动力与压力，财政联邦有利于形成公共部门之间的竞争，进而改善配置效率。我国同样存在财政集权和财政分权问题，首先，地方更接近公众，政府的提案中反应的公众的信息更充分、真实；其二，分权有利于公众充分行使表决权，用足投票权，给地方政府营造竞争环境；其三，在公共品的生产方面，在官僚部门之间引入竞争机制有利于改善效率，如政府采购制度。因此，在公共品提供方面，公共财政的资源配置决策权应尽量下放给地方。
3.我国的人民代表大会制度对公共财政的作用与影响，具体来看，各级人民代表大会作为权力机构如何对各级政府预算的形成和通过、预算的执行和监督以及决算的审批等各个过程全方位地发挥决定作用。公共选择理论认为，立宪即制定规则。宪法改革是试图通过确立一套经济和政治活动的宪法规则来对政府权力施加宪法约束，通过改革决策规则来改善政治。认为有效率的决策能否出台不是取决于经济学家和政治家的智慧，而是取决于决策规则。重要的是对规则进行选择和对选择进行规则。布坎南的公共选择理论强调过程，而不是结果。从宪法制定的投票规则上讲，如果规则是一致同意的，那么过程是公平的，那是他们选择了规则的结果。规则和策略的关系如同博弈规则和博弈策略的关系，规则的改进可能会增加所有局中人的潜在利益，而策略的改革只是在现行的规则范围内增进某些局中人的利益。因此，是制定政策的宪法规则而不是政策本身成为改革的对象，从而为个人选择提供制度保证。这表明如何通过财政立宪，从法律层面上给财政预算予以约束，以避免政府部门操作的随意性是问题的关键。如我国预算法规定，财政不得向中央银行透支就是一项有效的规则，给政府财政施加了一项硬约束，在一定的程度上降低了通货膨胀的可能性。
三、推进公共品支出决策理念转换的几点建议
综上可知，私人品营销理念和公共支出决策理念的演进都是“消费者”取向的，是由公众的偏好和意愿决定的。不同的是，前者的手段是私人分散决策，效率较高；后者的手段是公共选择，因其间接性故效率较低，但可通过促使公共支出决策理念向“消费者导向”转换，以完善公共财政的公共选择并进而提高经济效率。进一步地，可以得到促进公共支出决策理念转换的两点启示：一是细化公共品规模，在公共品领域引入竞争机制有助提高效率；二是在必须由公共选择的前提下，应推进财政制度改革，构建效率预算制度，尽可能使每个人充分表达对公共品的需求意愿。建议如下：
1.转换观念。加大宣传教育力度，使政府和公众都应树立公共支出的消费导向观念。在此基础上，政府树立公仆意识、服务意识，公众增强主人翁意识，避免搭便车行为。如近期有关部门推行的服务责任承诺制及其监督投诉电话，就是很好的促使观念转换的方式。
2.公共支出决策分散化。公共品中的财政联邦制与私人品中的市场机制在性质上是相同的。竞争性市场经济的效率来自消费者的货币投票权。把这一理解加以扩展就意味着，在安排准备由政府提供的服务时，公民同样应有机会通过行使“退出权”或“发言权”表达自己的看法。这种做法可能不适于纯公共产品，但如果政府不是产品和服务的全国性垄断提供者，就应营造“俱乐部”间的竞争环境，使购买者可“用手投票”和“用脚投票”，并寻求替代供应来源，这样既使有相同偏好的消费者积聚在一起，又促成地方政府间的竞争，提高经济效率。
公共支出决策民主化。它是正确显示消费者偏好并参与社会选择的必要前提。民主化程度越高，个人偏好就反映得越充分，作为社会政治生活本质特征的民主要求确立消费者主权，使其能够运用自己的偏好去影响政府预算行为和执行过程。如建立预算听证制度，它能让广大人民群众知情，而且要让他们广泛地讨论，特别是一些重大的支出项目，在讨论中听取公众的意见和建议。相对而言，直接民主比间接民主有效率，因而乡村直接民主是目前现实而必然的选择。
3.公共支出决策法制化。政治决策程序的有效实施取决于社会法制化的程度，消费者主权要在消费上得到体现，必须有法律的保障。通过法律使消费者偏好的表达、社会偏好的形成、政府预算决策以及公共部门提供服务等建立在规范的程序上，并提供实施依据，是实现消费者对政府预算有效监督的重要保障。政府预算从形式上看，是政府为了安排当年的财政活动而编制的财政收支计划，但“财政计划”并不等于政府预算，法治性才是政府预算范围的灵魂，“法治化”才是政府预算这一新的财政范畴产生和生存的基本标志。应按照法治化的要求，强化政府预算的法律性、计划性和执行的制度性；强化政府预算的归一性，除了某些特殊的款项之外，包括预算外和制度外财力的所有政府收支都必须纳入各级政府预算。
公共支出决策公开化。公开性或透明度是政府管理的一个特征。对公众来说，它是指涉及政府业务活动信息的可获性和决策过程的透明度。让公众完整、准确。及时、具体地了解政府的财政状况，使政治家、官僚和公共商品的消费者都有意愿充分表达和交流的机会是确保政府活动受到社会公众约束和监督的基本条件。应强化政府预算的公开性，预算决策的程序和政府的意志要“白箱化”，即通过法律程序，政府应把大量信息提供给公众和立法机关，应定期公布有关公共财政状况的信息，确保选择是在全面了解实情后作出，否则会扭曲多数消费者的偏好，影响消费者主权的实现。
公共财政支出监管机制构想
国库集中支付制度与财政支出管理体制关系