在契约的执行过程中，政府同时具有两种身份，一是资产所有者，一是 社会 管理者。前者成立的条件往往是由王权 经济 或计划经济决定的，而后者则与市场经济相联系。前者实行单边的财政管理是合理的选择，因为当事人有任意处理自己资产的权利，决策者是老板。王权经济自不必说，这里需要对计划经济或公有经济进行解释。在公有经济制度下，名义上是政府代表纳税人行使产权，但是，由于产权的虚置和所有者的缺位，政府实行财政管理的单边决定不会遇到多大的阻力。而且由于信息的封闭，民众对政府如何提供公共产品基本上是不会关注的。顺理成章的事就是居民的纳税意识淡漠。从本质上讲，市场经济是与私有产权相联系的，过多的公有产权使得政府的财政决策不会直接触动民众的利益。由于在委托代理关系中是资本决定劳动而不是劳动决定资本，所以没有资本，便没有民主意识便成了基本的 规律 。政府扮演社会管理者的角色时，不拥有私产，政府是经理。它的收支是由民众决定的。上述事实可以看作是政府财政管理的单边决定和公共决定的基本条件。财政本质上是一个分配的过程，有什么样的经济体制，就有什么样的财政管理制度。因此， 中国 公共财政的单边决定是有一定的存在基础的，但这并不 影响 财政管理公共化成为公共财政的关键。
公共财政是在体制转轨的过程中，针对政府和市场边界划分与市场经济的要求不相符合的困境提出来的，正处于起步的阶段。因此，财政管理的公共化也只是未来财政改革的方向。从中国改革的方向来看，市场经济已经成为主流，因此，要求政府更多地执行社会管理者的职能是必然的趋势，相应地政府应该较少地扮演资产所有者的角色。这是资源配置合理化和社会福利提升的要求。由于国有经济固有的预算软约束，难以解决效率 问题 ，而且由于政府借助 政治 权力将过多的资源用于国有经济，在此过程中社会财富向少数利益集团集中，造成社会分配的不公。这种局面的形成，直接造成了财政的潜在财政危机（魏凤春2002）。而在中国经济持续 发展 的背后，则是非国有经济的高速发展。中国宪法也一再肯定了这种多元所有制。公共财政以市场经济为基础、市场经济以私有产权为基础。通过降低公有经济的成份，可以更好满足这种要求。只有产权实化了，纳税人的民主意识才会真正体现出来，民主财政才会有基础。
从中国制度变迁的实践来看，私有产权越明晰，财政管理越公共化。在中国广大的 农村 实行的是村民自治，根据村民自治管理条例，实行村民直接选举。实行比较好的村庄，在村民委员会与广大村民之间形成了一个基本的委托代理关系。根据村民的要求，村委向村民提供适用于村庄范围内的公共产品，村民基本上按照受益大小交费，并受村民议事会的监督。这里基本上形成了一个财政管理公共化的框架。构成公共财政的要素基本具备。
从某种意义讲， 目前 乡村财政的模式是中国公共财政的起源。为什么公共财政首先在中国农村而不是在城镇出现？关键在于中国土地制度的变迁，使得农民获得了土地的永久使用权。在一定程度上，使用权比所有权更重要（张五常2000）。三十年不变的承包期，使得公有土地所有权实化为土地使用权，农村基本完成了产权私有的过程。正在这样的基础上，农民才愿意去表达自己的偏好。
因此在中国实行公共财政，推行财政管理公共化的过程中，首先要加快产权私有的进程。但在社会主义市场经济的框架内，公有经济仍然会占有重要的比重。因此，公共财政抑或财政管理的公共化应该是一个渐进的过程。一个比较好的思路可以加快这一进程，比如出售部分国有资产。
四、财政管理公共化的技术改进
在产权多元化约束下尽可能地实现财政管理的公共化，可以 参考 国外成熟的经验，对当前的财政管理实行技术改进。
一、取消政府的征税权。在委托代理的框架内，政府只有执行人民代表大会的法令，它本身不应该拥有征税权。在中国，政府拥有极高的征税权，突出的表现是税收体系中过多的暂行条件而少成文的税法。另外，政府往往借用征税权将本来为税的收入转化为费，并转化为集团的利益。这是当前税费改革难度极大、公共收入混乱的重要原因。取消政府的收税权，使“红头文件”的效力低于人民代表大会的法令，可望从根本上解决这一难题。这一举措可以达到“以立法机关为轴心协调财政事务的各种利益和矛盾”的要求。
二、修改《预算法》，变更预算原则与预算年度。
1995年1 月1日实施的《预算法》明确规定了各级财政平衡预算的原则。这一原则与中国的财政运行实际相距太远。不仅地方因为“钢丝财政”存在着实际的财政亏空，中央财政除了1985年因为技术处理的原因出现财政结余之外，建国五十年，财政赤字年年存在。因此，这一原则的坚持已经没有实际的意义，与其让其徒有虚名，还不如赋予政府相机抉择的权力。预算法的修改还有另外的理由，即预算年度的问题。中国的预算年度自公历一月一日起，至十二月三十一日止。国家预算经全国人大批准后才能施行，时间一般是在每年的三月份。这就使得预算的执行成了既成事实，批准与否都不会影响政府开支。而地方的预算更是要到四、五月份才能完成批准的程序。因此，修改预算法，一是改变各级财政运行的原则，二是变更预算年度，例如，可以实行跨年度预算，每年的四年一日至来年的三月三十一日为一个预算年度。这可以体现财政运行的法制性，从根本上明晰政府的收支行为。
三、加强国家审计机关对财政活动的独立审计
由于信息披露的不充分和不及时，财政机关在单边决定财政管理活动时，经常会出现通过寻租等手段获取私利等不能体现纳税人对公共品真实需求的事情。在民主选择还不能完全实施的阶段，加强审计机关的独立审计可以从一定程度上约束财政管理的专制化。
四、减少政府的级次
中国目前的五级政府对应着五级财政，过长的链条加大了委托代理的成本，也使得纳税人对政府的监督难度增加。减少政府的级次，由五级减少到三级，形成中央----省----县的政府格局（贾康、白景明2002），可以减少公共产品的直接支出。更重要的是可以减少委托的链条，从而为民主决定的财政管理提供便利的条件。
五、加强税收制度设计的成本与严格公债使用的限制。
在面临新一轮的税制改革和扩张性财政政策带来的高债务风险的背景下，减少税收成本，严格国债使用的限制，可以更好地体现效率财政的意图。
五、基本的结论
相比较于财政管理的专制化，公共化的财政管理能够更好地从”理性人”的角度出发，符合市场经济的基本要求，也具有成本较低的比较优势。公共财政的发展过程就是财政管理公共化程度不断加深的过程。西方成熟的市场经济提供了许多成功的经验。在中国体制转轨的过程中，只有加快市场化的进行，才能加快财政管理民主化的进程。加快财政管理公共化的根本途径在于产权的改革，技术改进在短期有效。
提高财政政策与货币政策效应的途径
1998年以来财政体制与政策的宏观评价