财政，从字面看，是“财”与“政”的结合：“以政敛财”时，“政”是“财”的靠山：“以财行政”时，“财”是“政”的依托。这里的“财”是与“政”即公共管理、国家 政治 相联系的“财”，“政”是与管理公共“钱财”相联系的政府事务。财政的职能是以分配为主线，并再派生出资源配置、调节、监督三大方面。各级政府是财政分配的主体，它们以国家权力为依托，并藉靠财政分配来履行政府的各种职能。（贾康，1998）政府作为公共钱财的管理者，其政治 经济 职能决定了它对公共钱财的分配和使用的特性。
一、财政改革的着眼点之一——政府职能转变
中华人民共和国成立五十多年来，国家财政职能随着政府职能的变化而变动调整。开国之初，中央政府领导全国人民大力恢复被战争破坏的国民经济，国家财政与此紧密配合，并随着经济状况的根本好转而完成了从战时财政向和平时期财政、由以 农村 为主的分散财政向以城市为中心的集中财政、由供给财政向经济建设财政的转变。五十和六十年代，在西方国家实行经济封锁、苏联给以援助又突然撤销的背景下，国家进行大规模的经济建设。财政则实行以在本国筹集资金为主、以争取外援为辅、大力支持国家 工业 化 发展 、压缩城乡居民消费的“建设财政”方针。十年内乱期间，林彪、“四人帮”忙于篡党夺权，不仅给国家经济建设造成巨大且难以弥补的挫折和损失，而且也迫使财政为其政治目的服务，使国家财政遭到严重的冲击和破坏，产生了可怕的后果。（见《当代 中国 的财政》，1988）
建国以来直至改革开放之前的三十年间，我国实行单一的计划经济体制。这在取得巨大成绩的同进，也走了一些弯路。中央计划包揽一切，对生产经济统得过多过死，分配上的平均主义等，严重挫伤了生产者主体的积极性，同时也造成宏观经济中的产需脱节，比例不协调。这种缺乏 科学 性的计划经济体制与其说是“计划经济”，不如称为命令经济、统制经济更恰当些。改革开放以来，中国逐步实行 社会 主义市场经济体制，就是以市场作为资源配置的基础性手段，社会经济活动主要通过市场发生联系，一切经济活动都要遵循价值 规律 。政府通过财政、税收、 金融 等经济杠杆来间接地调控经济，实行适当、适度的干预。政府职能与财政分配之间紧密相连、互相依赖的关系，决定了财政改革的着眼点应该也必须放在政府职能转变上。
我国已经加入了世界贸易组织。这对我们既是巨大机遇，又是严峻挑战。世贸组织是政府间组织，它所约束的第一主体就是各成员国政府。各缔约方政府对世贸组织的规则和协议必须严格遵守，并对以前的职能、行为作出必要的调整。对于世界上人口最多、且正从传统的计划经济向市场经济过渡的我国，特别对于社会的组织者和管理者来说，各级政府如何应对挑战，其意义和作用更为重要。政府要扩大市场调节的范围和规模，完善和加强对宏观经济的调控和管理；要组织和管理好公共物品的生产，加强公共基础设施的建设；要制定健全的市场运行规则，规范市场交易行为，营造统一开放的市场环境，纠正市场运转失灵，保护市场的公平竞争。这就要求政府继续转轨变型，改革过去传统的管理理念、管理模式和管理 方法 ，关键就是要扭转政府“越位”和“缺位”情况。必须改变过去那种大包大揽、事无巨细无所不管、凡事必由政府部门审批的做法。只要是市场机制能够解决的 问题 ，政府就不要介入，财政就不需支持，不要越俎代庖，否则就是浪费国家财力，就是“越位”；凡社会公共需要而市场不能有效提供、必须由政府提供的物品和服务，财政则要积极介入，尽力支持，不能推诿，不能“缺位”。要完全解决政府的职能“错位”问题，就是要实行政府职能的改革，从计划经济的统管一切的职能转移、定位到为市场经济和社会发展提供“到位”的公共服务上来。
政府与经济的关系突出地表现在政府和 企业 的关系上。我国计划经济的组织基础就是大量的国有、国营企业。与高度集中的计划管理体制相适应，国家对企业长期采用集中的统收统支办法。对国有企业的改革是中国经济改革中最重大而又最复杂的问题。这当中，政府方面占据着主导的地位，是矛盾的主要方面。政企关系的规范在政府，政企是否分离、如何分离在政府，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的 现代 企业制度关键也在政府。政企关系特别在财政和企业财务中鲜明地体现出来。从改革前的统收统支与奖励基金制度，到改革后的利润留成，从两步“利改税”到承包制，再从税利分流到今天的所得税分享，各级政府与企业的关系从亲密无间到逐步分离，越来越合理、规范，向现代企业制度逼进。这既是政府职能转变的结果，也是政府对企业财务关系改革的结果。
人们常把政府管理经济的职能比喻为“只当裁判员，不要既当裁判员又当运动员”。要我说，作为规范的市场社会经济结构，如果把经济运行比喻为“运动会”，把各个经济主体比喻为“运动员”，那么，政府只应该担任“组委会”的角色，起“组委会”的作用，全面组织和部署经济活动的运行。“组委会”的工作已经够重，同时担任“裁判员”并不合适，应该把“裁判员”的角色让给人大和各级法院来担当，让人大和法院发挥自己更大的、应有的职能作用。无论是“运动员”、“裁判员”还是“组委会”，都要遵循运动比赛的规则：“组委会”做好组织、部署、协调的工作，“裁判员”做到“公正、公开、透明”，保证运动比赛的正常、有序和有效率地进行：“运动员”尽力做到“更高、更快、更强”，出更大的成绩。
党的十六大报告提出要“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。”要改革行政体制和机构，转变政府职能，建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的政府。机构改革是政府职能转变的前提条件，政府职能转变又是机构改革的原则基础。财政资金使用分散的背后就是政府职能的肢解。政府适应市场经济的职能定位对了，职能转变就有了明确的方向，机构改革就有了具体的目标，财政资金的分配也就有了科学合理的标准。财政改革的每一步必须紧盯着政府职能的转换，政府要干什么，财政就要及时跟上；政府不再干什么，财政就要迅速撤退。“政府应做的，就是财政要干的”。（何盛明，1998）因此说，政府职能的转变正是财政改革的着眼点。
二、财政改革的着眼点之一——依法理财
市场经济是以法制为基础的经济体制。统一、开放、竞争有序的市场经济通过法治来形成和维持。健全完善的法制是社会进步和文明的标志。加强法制建设，实行依法治国、依法行政、依法理财，是建立社会主义市场经济的客观要求，是国家实现四个现代化、全面建设小康社会的根本保证。
市场经济条件下，政府的经济职能就是正确处理效率与公平的关系，促进市场效率，保持社会公平。依法理财是为了实现财政的规范运行，抵制不适当的行政干预和长官意志，减少工作失误，提高财政资金的使用效益；归根到底，是为了实现全社会资源配置的公平与效率，保证国家政治、经济和社会的平稳健康发展。依法理财是依法治国、依法行政的重要 内容 ，又是建立公共财政、民主财政的核心问题。全国财政会上项部长概括“六项重点工作”的第六条就是要加强财政法规体系建设，推进依法理财和依法行政。
依法理财首先要求实行“公开财政”，形象地可称为“阳光财政”，即财政政策公开透明、百姓能够了解、人大便于监督、腐败无处藏身、政府行政效率提高、社会诚信和法治程度加强的财政状态。这就要求信息公开透明，资金完整统一，各项开支有明确的标准和定额，还要接受有效的外部监督。
财政监督的目的是保证财政活动切实遵守国家的 法律 、法规和有关的方针政策，同一切违反法律、法规和财经纪律的行为作斗争。强化财政监督是保证财政管理和改革任务实现的重要条件，也是实现民主财政的可靠手段。不仅要加强财政内部的监督，还要加强人大、舆论和社会各界的外部监督；不仅要加强财政事后的监督，特别要加强事前和事中的监督。要严格整顿财政收支秩序，完善财政监督机制，提高财政监督水平。
中国长期以来是一个封建小农经济国家。封建官僚政治的各级成员“只对君主负责或下级只层层对上级负责，而不对人民负责；所以官僚政治基本上没有多少法治可言，主要是依靠人治和形形色色的宗法和思想统治来维持。人治是官僚政治固有的基本特征或规律。”（孙越生，1980）新中国成立后，旧社会遗留下来深厚的封建专制传统并未肃清，加上革命者对西方法律的蔑视，使得我国没有健全完备的法律体系，国家活动中缺乏依法办事的规程，国家的政治、社会和经济生活仍然在很大程度上因循着“人治”和“礼治”的老路。我国的财政法律法规也一直处于不完备、不健全的状态。那些脱离实际的所谓“形象工程”、“政绩工程”，说到底不过是“长官工程”，是“人治”的体现。党的十六大再次强调“必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权”，“坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。这对我国公共财政和民主财政的建立也是完全必要、非常及时的，因而也是财政改革的着眼点。
基于就业的产业结构调整与所有制改革
中国县级政府财政预算行为：一个案例研究