本论文仅是对 中国 西北某省三个贫困县（后简称I 县、C 县和G 县）实地调查的初步 总结 。数据来源包括两类：在实地调查基础上获得的关于县、乡镇、学校及乡村的数据；国家、省、县级的数据资料来源于一系列管理数据。这些数据来源在论文的数据引用中将被提到。
本 研究 关于县、乡镇、村庄和学校数据收集的实地调查工作起止时间为2000年1月至2002年3月，对象为西北某省。在研究过程中，也收集到一些相关的事件陈述、政策文件和官方数据。
这三个县都是国家级贫困县，每年都有中央和省级的转移支付资金。事实上，这三个县的本级财政收入在财政支出中所占的比例分别仅为19.34%，10.55%和10.55%，这远低于全国平均水平。这些县的本级财政收入仅为472万元到778万元不等，这也远低于当年全国的平均水平。另外， 教育 支出在县级财政支出中也是相当有限的。在这三个县中，教育支出占财政总支出的比率分别仅为16.07%，18.26%和18.92%，而全国当年平均水平为24.27%.
就教育 发展 而言，所调查的三个县都远远落后于我国其它大部分地区。根据该省教育厅提供的数据，截至2000年12月，该省有35个县仍没有实现国家规定的九年制义务教育，其中六个县没有完成初等义务教育的任务，I 县和C 县便是六个县的其中两个，即使G 县也仅仅是在2000年刚通过初等义务教育验收。
另外，该地区的许多少数民族地区，其成人文盲率也远远高于国家平均水平。
由于上述这些情况，本研究的意义部分在于这些调查县正是我国西部贫困省中那些公共服务比较落后，政府治理能力和水平亟待提高的地区。而另一方面，这些个案的典型性非常有限，在多大程度上这里介绍的调查发现具有普适性还需要进一步的 分析 和研究。
3、田野调查发现
3.1 法律 和政策框架中国公共财政预算法规体系是以1994年颁布的《预算法》为基础建立的。
《预算法》中规定一级政府、一级预算。另据《预算法》第13条规定，对县及以上政府，人民代表大会修改和审批前一财政年度的预算执行报告和下一年度的预算草案，并对预算做调整。同时，它也有责任和权力监督预算的执行情况，并有权废除行政部门作出的有关预算的任何政策或决定。同时，根据该法28条规定，地方政府——中央以下各级政府——应该保持预算的平衡，不应出现财政赤字。
就教育而言，与此相关较为重要的预算政策有两个。第一，在中国教育分级办学、分级管理的体制下，地方政府应对基础教育负责，这主要包括义务教育和高中阶段的教育。1986年通过的《义务教育法》规定实行包括初等教育及初中教育在内的9年义务教育。在1994年《国务院关于中国教育改革与发展纲要的实施意见》中提出：基础教育实行在国家宏观指导下地方负责、分级管理的办学体制。县级政府在组织义务教育的实施方面负有主要责任，包括统筹管理教育经费，调配和管理中小学校长、教师，指导中小学教育教学工作等……第二，1995颁布的《教育法》也规定了国家应建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，以保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。总之，地方教育财政有两个基本特点：第一，地方政府要对包括义务教育在内的基础教育负责；其次，教育经费来源的多元化。
3.2预算的编制过程
县级预算过程有两个最重要的特征。首先是人员经费是支出的优先考虑重点；第二，预算决策的权力是高度集中的，实际上往往是县个别领导说了算，在一定程度上，甚至一些政府部门的领导也被排除在预算制定的过程之外。
在所调查的三个县，预算编制按人员经费、公用经费及专项经费分别进行。
人员经费指的是用于公务人员个人的经费，包括他们的工资、福利经费和奖金。
公用经费是用于保障政府及其附属部门，如公立学校等日常运转的经费。专项经费通常与一些发展项目相关联，比如灌溉、农业改革及教育项目。在这三种预算经费中，人员经费得到优先考虑。正如I 县的一位官员在提供给作者的一份介绍性材料中明确指出的，县里实行的是吃饭第一，发展第二“的原则。正如此，预算中首先考虑的是工资，在这之后才是根据剩余财政资金分配公用经费。县里的政策明确规定，公用经费的比例应限制在人员经费的10％以内。在这种情况下，专项经费就很难保证。
在人员经费的预算编制中，使用的是基数法，也就是说预算经费的分配是按照上一年的实际在编人员数来制定预算，而不是按照应有岗位的数字进行 计算 。这种 方法 可以被认为是最简单的渐进预算方式。在这种渐进式的预算中仅有两个变量：一是公务人员工资的增量；二是县政府工资单上公务人员数量的增量。在实际情况中这两个变量对预算结果的 影响 被降低了最低程度。
一般来说，工资的调整基本上是由中央政府统一下达命令来执行的，虽然用于工资的财政资金来源多种多样。省和地市政府也可以决定和出台一些补贴或福利的政策。在调查地区，这些政策基本上都伴随着上级转移支付额度的增加。对地方公务人员工资，比较重要的事近年来的中央采取的政策调资。但是，即使政策调资是预料之中的事，当地县政府的预算也不会立刻把这些因素及时考虑进去。换句话说，比如，虽然县政府意识到在X 年里工资将要上涨，无论有无额外的转移支付，但这种增长并没有反映到这一年的预算中去，这通常被推迟到下一年。
在这种情况下，各个部门能够操纵的只有第二种“增长”，即本部门的公务人员增长。
但是就是在这些方面，决策也是绝对集中化；而且，各个部门增加的公务人员数量在本部门的预算中并没有体现出来。简单的说就是，只有一个估计了整个公务员数量变化的总预算，这些增减没有被分解到部门。因此各部门在预算过程中的参与被简化为一个非常简单的工作。
这个工作就是给县财政局官员递交一份在本部门公务员名单和每年12月份的工资单（有的地方是1月份的工资单）。实际上，在所调查的三个县，教育部门每年都有人员增加。作者发现，在这三个县，保证给毕业于师范大学和学院的本地人提供就业这一政策仍在执行。
每年，县教育局以这种方式接受的新增就业人员就达30人甚至更多。在这种情况下，一些县也从其他大学和学院吸纳毕业生进入教育部门。然而，主管单位在每个财政年之初不知道会增加多少人，而只是根据相关部门的计划估计。在新学年度，毕业生来了，他们被县政府、财政局、人事局及教育局联合聘用（他们的聘用由县政府、财政局、人事局及教育局的共同商量决定）。但这些新职员通常无法立即领到工资，拖欠工资是经常的事，他们的工资一般是被整合（工资预算的编制安排）到在下一个预算年度的基数里。而在这种过程中，年复一年，三个县的财政供养人员在迅速增长。
三个县在公用经费的预算编制中有所不同。在G 县和I 县，有两种描述预算过程和结果的版本。一个来自县长的版本，提到公用经费的预算由两部分组成。
其中一部分是按照固定配额和政府所属的各部门、单位的公务员数量来决定预算。比如，在2001、2002年，G 县按行政部门每人150元，事业单位每人100元来制定预算。除了固定的按人头的预算，其余的就按照需要和优先的政策决定。相反，各个部门领导的说法又构成另一个版本，他们声称，最近这些年根本就没有公用经费。这其中有两个原因：一是，他们根本就不能为本部门制定预算，通常，在县里就没有专门为各个部门制定公用经费预算的传统。第二，虽然配额预算原则大家都知道，但他们认为那都是无法实现的。在他们看来，资金的分配与预算毫无关联。至于教育部门，凡有资金需求时，县教育局和学校就向县财政局提出申请报告，有时候会得到支持，但被拒绝的时候更多。
县长和各部门领导两种说法的严重反差源于预算决策的极端不透明化。在其中一个县，县长介绍说，递交给人民代表大会和各主管局长的是一个总体的预算，除此之外，县里还有一个详细的预算，它包含每个部门每个单位具体预算是多少。只有3个人知道这个详细预算：县长自己，县财政局局长，县人大主席。
县长认为，如果让大家都知道这个预算，“所有的人会来闹事。那将会带来很多麻烦。”
目前 的方式是最好的处理方式。由于预算的不公开性使那些“靠边站”的官员们产生了很多怀疑。我们经常能听到这样的话：难道你真的相信确实有一个详细的预算？或者谁知道有多少人真正知道这个详细的预算？
一些部门领导认为公用经费预算没有得到执行的原因之一是县级政府的巨额赤字。预算法规定要求基层政府保持预算平衡；然而，所有的县级财政都出现赤字。按照一些部门官员的解释，谁也不知道预算过程的真正内幕，大家知道的是，为了与法律保持一致，政府先采用配额基数法制定一个公用经费预算，然后呈交一个收支平衡的预算方案给人民代表大会审议。批准之后，县政府将重新递交一个附件，在附件中提出赤字和调整预算的要求。客观地讲，人民代表大会的审议和批准过程不过走形式。
在所调查的三个县里都有一个庞大的人民代表大会。一个县的人大代表由160人左右组成。在这几个县中，据说G 县人大会作用较为突出。在这一地区人大主席通常都是那些退居二线的人。他们一般都是原来县里的县长或党委书记，现在在这个职位上发挥余热。但G 县的人大主席是一个例外。他被授予这一职位之前只是一个副县长，因此很想在这个职位上继续有大的作为。特别应指出的是，G 县是上述县长访谈记录所涉及的县。可见，就是在这个以人大作用突出而出名的县也仅仅只有三个人知道政府预算的真正情况和细节。又同样按照这个县长的说法，通过人大代表会议批准只不过是一个简单的举手表决仪式。在这个地区，人大很大程度上仍然只不过是一个走过场的的机构。
在I 县和G 县，这种预算决策集中化的一个直接后果是：教育行政部门对于学校公用经费 问题 毫无发言权。在I 县，教育行政部门更是被边缘化，因为资金根本就不通过教育部门而是直接被分发到各个学区和学校。因此，通常他们也就根本不知道下发到学校的实际数额。
当上级的教育主管部门，如教育部或省教育局要求关于教育财务的数据报告时，教育局只能是简单地去县财政局抄一份数据递交上去。
这种预算的 政治 架构所带来结果就是教育部门事权与财权的分离。就教育的发展来说，中华人民共和国《教育法》明确规定这种分离是不允许的。这种做法同时也剥夺了行政部门对县领导和财政局的监督，致使他们的行为实际上变成根本没有监督。
根据对学校校长的访谈，从他们的角度来看，得到拨款的可能性主要取决于以下三个因素：一为不失时机地与县财政局以及县政府官员取得联系的技巧与毅力；二为与关键人物的私人关系；三为其所要解决的问题本身的重要性。其中第二个因素至为重要，而县直属学校在这方面的优势不言而喻。由于县政府官员的子女多数进入这些学校就读，因而这些学校的教师和领导有更多的机会与这些政府领导建立私人关系，从而向他们寻求资助。很显然，从这种来自基层的人员的角度，相关的决策在很大程度上依赖于县政府官员以及县财政负责人的个人判断与考虑。换句话说，在财政预算过程中的不透明性与暗箱操作特征使得财政预算与资金分配的决策在很大程度上个人说了算。
事实上，这种安排方式也导致了这些部门在进行资金预算时，更倾向于优先满足自己机构的需求，而非其所服务的领域的需求。举例来说，2000年G 县教育局得到县财政局13万元用于公用经费的财政拨款，而这些拨款全部用于教育局内部。也就是说，各学校未能从教育局获得任何财政拨款以应付其公用经费开支。这一状况缘于财政局的资金预算与决策基于各单位的申报状况，而教育局的申报首先考虑自身的直接需求；而且其13万元的拨款甚至远远不能解决教育局自身的日常开支需求。
3.3受益者与非受益者
在笔者组织的一次预算分析研讨会上，一位政府官员表示政府的存在是为了给我们支付工资。在这些调查县，人员经费支出优先于公用经费支出的政策已将政府财政资源消耗殆尽。
一些县明确地将公用经费限制为人员开支的10%.由于公务人员迅速而持续的增加，这种状况进一步被恶化。在I 县，财政供养人员以每年新增300人的速度在增加，这些新增人员的工资就需财政支出180万元；与之相对，1999年该县地方本级财政收入的总增加额仅为96万元。
另外，中央政府规定的工资及福利增长也给地方财政资源增加了巨大压力。
这些县财政供养人员中的冗员问题，不仅是其各上级政府头疼的问题，也是各县级政府公开谈论的问题，实际上每个县的年度预算草案中都有关于该问题的阐述。关键是，谈论归谈论，既有的做法仍然在继续，冗员不断在增加。在省级政府制订的转移支付方案中，对于财政供养人员超编问题是有所考虑的。在制订一般性转移支付的公式中，标准支出是以标准财政供养人员而不是实际财政供养人员为基准的。也就是说，在这些严重依靠上级转移支付的县里，县政府增加供养人员的决定不能带来财力的增加。其次，在上级政府逐步升级的要求减少冗员的压力下，县级政府实际上有许多对策。例如，“游击战术”，即在削减行政编制时，将多余人员转为事业编制。还有“帽子戏法战术”，即不确定编制这种帽子具体落在哪个人头上，而是在大家头上相机轮流戴着。等等。
世界银行在分析当前由我国中央政府发起的预算改革中指出，当前改革采用零基预算的方法，以形成优先解决公共支出的新体系。在改革开始的几年中，零基预算确实可以成为促使预算人员重新考虑总预算拨款问题的有效工具，但将零基预算作为目前各级政府预算程序改革的重头戏却引出了一系列重要问题。这是因为，在一些地方政府中财政预算的大部分用于工资发放，而这一部分根本没有包括在零基预算实践中。[14]田野调查结果表明，在我们调查县这样的挑战更加严峻。
产生此类现状的原因有两个。首先，正如地方政府官员们反复强调的，生计问题关系地方 社会 稳定。在当地落后的 经济 发展背景之下，政府机关是安排受过中、高等教育人员的最重要——如果不是唯一——的出路。可以理解，这部分人的失业压力成为一个值得关注的因素。其次，这些地方的政府历来就是政府公务人员的衣食父母，现在仍然也是。这种景况确保了这样一种内在制度安排，即政府负责官员的福利，甚至包括其家属的福利，这其中最重要的是为其子女安排工作。
此外，在县这样的社会小环境中，人际关系交织复杂，当地一些家族在当地有上百年的 历史 ，也就有了成百名的家族成员。对任何一个公务人员的解雇，均有可能波及到其人际关系中许多人的反应。与这些问题相联系，尽管一些政府官员在这一过程中被边缘化，因而对不能更多地分享预算成果而耿耿于怀；但是人们也都意识到，这种不透明的预算安排对于已经进入政府“圈内”的人的群体利益是有好处的。我们时常发现，关于缩减公务人员编制、以及零基预算的讨论在这些官员中间尤其不受欢迎。正是这种试图保持现状的内在一致性力量如此之强，以至于一切外来的变革力量均受到地方政府的抵制。
中国财政改革：立足点、着眼点与着手点
顺应民心的变化：从财政资金流向看中国政府政策调整