中国 政府正在迈出的一步是加大对“四农”（农业、 农村 、农民和进城农民工）的支持力度。城市贫困 问题 固然麻烦，但更严重的贫困问题存在于农村。按照中国官方的标准（人均年收入625元），九亿农民中，约有三千万没有摆脱绝对贫困。如果换用联合国的标准（一天一美元），生活在绝对贫困水平以下的农民则有一亿人以上。既使摆脱了绝对贫困，农民的生活水平仍然很低。如图一所示，到2002年，城市居民的人均收入是农村居民人均收入的3.11倍。假如再加上城市居民独享的种种福利待遇，前者的实际生活水平大概是后者的5-6倍。
从90年代中期开始，农业、农村和农民问题慢慢被提上政府议事日程。最近几年，中国政府一直在强调减轻农民负担、提高农民收入的重要性。不过从图七、图八看，直到2001年以后，这个政策目标才真正落实到财政收支上。
图七告诉我们，1982年以来，中国农业在国民 经济 中的份额便不断下降，其占国内生产总值的比重从33.3％下滑到2002年的14.5％。但在1986-1996年间，各种农业税收（包括农业税、农业特产税、牧业税、耕地占用税和契税）占财政总收入的比重却不降反升，从2.1％攀升到5.0％。1996年以后，农业各税占财政收入的比重开始回落，可是在2002年以前，水平仍高于1978年；2002年才首次低于1978年，但仍高于1980-1987年间的水平。换句话说，既使不算苛捐杂税，农民的正税负担在很长时期里也太重了一点。
图八描述财政对农业的支持情况。中国财政预算中有一个开支项目，名曰“支援农村生产支出和各项农业事业费”，包括“农林水利气象等事业费”、“农业 发展 专项资金”和“支援农村生产支出”。就绝对数额而言，政府财政中的支农资金一直在增加，从1978年的77亿元上升到2002年的1088亿元。但相对于财政总支出，在整个90年代，中国财政对农业的支援水平实际上一直在滑落，到2000年达到1978年以来的最低点。这个下滑的趋势到2001年才刹住。2002年，支农水平自1996年以来第一次微弱回升。
当然图七、图八并不表明中国政府完全忽略了三农问题，但它们至少说明，到2001年为止，在政策排序上，三农问题始终没有被放到重中之重的位置。这从历年财政部长向人大提供的预算报告中也能看出端倪（见表四）。在2000年和2001年的预算中，农业和农村根本没有排在优先支出的前三位。2002年，向农业、农村、农民倾斜才第一次排人了前三位，但还不是第一位。只有到中国新一代领导班子走向前台后，在2003年的财政预算中，支持农业和农村经济 社会 发展才被确定为重点支出项目的首位。
十届人大第一次会议结束后，在首次亮相会见中外记者时，新总理温家宝坦率地承认，当前摆在中国政府面前的主要问题有五个，第一便是“农业发展滞后，农民收入增长缓慢”。
他接着谈到新一届政府计划推进的四项改革，第一项便是农村改革，包括农村税费改革，粮食购销体制改革，对农民补贴方式的改革，农村 金融 体制改革和农村医疗制度改革。最后他将新一届政府的任务概括为24个宇：“城乡协调、东西互动、内外交流、上下结合、远近兼顾、松紧适度”。城乡协调摆在首位。根据他的解释，“城乡协调，就是要把农业和农村工作作为重中之重，促进城乡协调发展”。
新班子讲把农业和农村工作作为重中之重看来不是空话。这从新一届政府准备的2003年财政预算看得很清楚。一、它明确规定“除重点支出项目外，其他各项一般性支出原则上维持2002年的水平，实行零增长”。二、它把“大力支持农业和农村经济社会发展”放在重点支持项目的第一位，并将这个决定与“维护改革发展稳定大局”和“确保国家长治久安”联系在一起。三、它要求将财政新增 教育 、 科技 、卫生、文化事业支出的主要部分用于农村。[11]另外，十届人大第一次会议结束后，新班子的后续动作也清楚表明，它将进一步加大对农业、农村和农民的支持力度。
*决定今年农村税费改革试点工作在全国范围推中国转型 研究 *决定中央和省两级财政的转移支付，重点向农业主产区特别是粮食主产区倾斜。
*决定在大部分地区取消农业特产税。少数地区一时取消不了的，要缩小征收范围，降低税率，逐步取消。
*规定农业税及其附加不准超过国家设定的税率上限，确保税费改革后每个农户的负担水平都有所减轻。
*要求有条件的地方逐步扩大农村义务教育收费“一费制”实施范围，并开始研究免费提供农村义务教育的可行性。[13]
*决定把建立农村最低生活保障制度作为社会救助体系的基础性和主体性工程。开始对农村特困人口进行全面排查，为建立农村居民最低生活保障制度提供政策依据。[14]
*开始探索建立农村大病医疗救助制度，计划设立独立的农村医疗救助基金，中央财政将通过专项转移支付形式支持各地开展医疗救助工作，各地政府也将采取多种形式加大医疗救助资金的投入。建立农村医疗救助制度的目的是减轻农村大病患者的医疗负担，有效解决农民因病致贫、因病返贫问题。[15]
除了“三农”问题外，进城农民工问题也第一次引起了决策层的高度重视。中央六个部（农业部、劳动保障部、教育部、科技部、建设部、财政部）已联合发文，决定在2010年前，对拟向非农产业和城镇转移和已进入非农产业就业的11，000万农民工开展职业技能培训。[16]国务院还批准和转发了教育部、中央编制办、公安部、发改委、财政部、劳动保障部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，要求进城务工就业农民流人地的政府要制订其子女接受义务教育的收费标准，减免有关费用，做到收费与当地学生一视同仁。[17]
四、小结
1978年秋，中国共产党第十一届三中全会开启了一次伟大的 历史 性转变。从此，共产党抛弃了“以阶级斗争为纲”的左倾错误方针，将其工作重心转移到社会主义 现代 化经济建设上来。在改革开放头20年里，“效率优先”是一切工作的指导思想。中国政府一直坚持以经济建设为中心，试图抓住一切机遇加快发展，用发展的办法解决前进中的问题。在这些年里，虽然谈到“效率优先”时总会加上一句“兼顾公平”，但在实践中，各级政府（包括中央政府）的主要注意力集中在经济发展或经济增长上。发展一直被看作硬道理，其它一切，包括公平都变成了可以被牺牲的软道理。随着时间的推移，片面强调效率、发展和经济增长的恶果逐渐凸显出来：在社会财富大量涌现的同时，各种不稳定的因素也在快速增加，使得上上下下都感到中国面临着重重危机。现在，越来越多的人认识到，效率也好，发展也好，经济增长也好，无非都是提高人们福祉的手段；我们不能本末倒置，把手段当作目的来追求。更准确地说，经济增长的成果必须由最广大的人民群众分享，而不应被一小部分人独享；经济改革的成本必须由社会各阶层分担，而不应仅仅落到普通工农的肩头。
顺应民心的变化，最近几年中国政府及时对自己的政策进行了调整。如果说改革开放头20年中国政府只有经济政策、没有社会政策的话，现在中国政府已经开始将更大的注意力转移到社会政策上来，并将更多的资源投入这个领域。本文以财政收支作为切入点，探讨中国政府的政策取向在哪些方面、做了多大程度的调整。数据表明，90年代末期以来，中国政府的政策调整已经迈出了两大步，即加大了对中西部省份的财政转移支付，加大了对城市社会救济和社会保障的投入。我们有理由相信新一届政府会沿着这两个方向继续走下去。同时，新一届政府正在迈出关键性的第三大步，即加大对“四农”（农业、农村、农民和进城农民工）的支持力度。这三方面的政策调整虽然力度还有待加大，但如果持续下去将有利于缓解由地区差别、城乡差别和阶级差别引发的种种社会矛盾。毫无疑问，新班子会坚持三个代表，但强调的重点似乎已从代表先进生产力和先进文化转到代表最广大人民的利益。确实，作为一个执政党，最重要的是得到最广大人民的支持；发展先进生产力和先进文化只能作为赢得最广大人民群众支持的工具。
中国县级政府财政预算行为：一个案例研究
中国制度变迁的财政视角