(一)撤乡并镇，精简机构和人员
我国 农村 乡镇财政能力不足，一方面与收入有关，另一方面是因为乡镇政府机构庞大，财政供养人数众多，不仅有乡镇政府在编和不在编的工作人员，而且还有村庄层面上拿补贴的村干部。因此，相对于庞大的政府机构而言的乡镇人口规模偏小，导致乡镇财政运营成本偏高。特别是在一些山区和边远地区，乡镇人口规模更小，乡镇财政的运营成本高的 问题 更加突出。提高乡镇财政能力有两个途径：一个途径是提高乡镇 经济 规模总量，从而通过经济规模的扩张实现财政收入规模的扩大。另一个途径是精简乡镇政府机构和人员，节省行政费用开支。对于经济欠发达和不发达地区来说，提高经济规模总量是扩大乡镇财政收入规模的基础和慢变量，需要有一个较长的过程。精简机构和人员可以在财政收入不变或者缓慢增长的情况下，获得提高财政能力的效果。当前在采用第一种途径实现提高乡镇财政能力较为困难的情况下，通过撤乡并镇的形式精简机构和人员，不失为一种现实的选择。第一，可以达到提升人口和经济规模，实现在相同政府机构规模不变或略有增加情况下的财政规模扩大，降低财政运营成本。第二，通过合并可以实现精简机构和人员的目的，从而节省行政费用开支，缓解财政压力。
从可操作的角度看，当前我国行政机构设置本身存在着撤乡并镇的基础和可行性。撤乡并镇也符合我国农村城市化的大趋势。撤乡并镇，首先应将那些人口规模和经济总量比较小的乡镇合并。其次应按照城市化的要求，以那些具有 发展 成为城市的乡镇为核心进行合并。对那些暂时不具备合并条件，但又不够建立乡镇财政条件，或建立乡镇财政后比较困难的乡镇，可考虑撤消乡镇财政，建立乡镇财务，待条件成熟后再建立乡镇财政。
(二)鼓励个人出资参与公共品供给，缓解乡村公共品供求矛盾
乡镇财政立足于农村公共品供给，但这并不等于说，所有的公共品都要由乡镇财政来提供，也不是说，所有的公共品供给只能采取一种模式或过程。从当前我国农村一些乡村公共品供给的实际情况看，即使在经济不发达地区甚至贫困地区，个人已成为乡村公共品供给的一个重要来源，对乡镇财政起到了拾遗补缺的作用。因此，制定能够充分调动个人参与乡村公共品供给的政策，鼓励个人出资，可以缓解当前乡村公共品供给严重不足的状况。本文认为，可行的鼓励政策包括：第一，制定一定的税收优惠政策。税收优惠鼓励的具体做法可以是：根据个体和私营 企业 对公共品生产投入的规模和重要程度，确定它们在所得税和其它地方税征收中的抵扣或减免比例。投入规模越大，抵扣或减免比例越大。本文认为，可以借鉴以前“以工补农”政策中的税前列支方式来鼓励个人出资参与公共品供给。第二，利用冠名权和建碑、立传的形式，鼓励个人、私营企业出资参与公共品生产。第三，对在乡村公共品建设上有突出贡献的个体和私营企业给予政策倾斜，切实解决它们在发展过程中遇到的一些困难。第四，提高在乡村公共品建设上作出突出贡献的个体和私营企业主的 社会 地位。
(三)实行公示、招标和引入竞争机制，提高公共品供给的效率
提高乡镇财政资源的使用效率，应成为乡镇财政制度建设和运行的重要目标之一。我国乡镇财政资源使用效率长期以来都受到了社会各个方面的质疑，其中最主要的批评是乡镇财政支持的公共品建设普遍透明度低，不能反映最广泛人民群众的利益要求。而且，建设资金的使用缺少必要的监督，腐败现象严重，公共品生产成本显着增加。通过建立以下必要的制度或采取相关的政策，可以在相当程度上解决上述问题。第一，对关系到大多数居民利益的重大公共品建设项目，实行事前公示制度。实行事前公示制度的目的有两个：其一，征求社会各界对即将实施的公共品建设的意见，以便评价该项目是否真正符合大多数人的利益，最后决定是否必须马上实施建设项目。其二，实行公示也便于社会各界对公共品的生产进行监督。公示制度不仅要求将进行的公共品建设项目向社会公开，而且，还要将主要 内容 和预算等一些具体的内容进行公示。增加公共品生产项目的透明度，可以防止暗箱操作，便于社会公众的监督，客观上为提高公共品建设的资金使用效率创造条件。第二，实行公开招标和引人竞争机制。在有限的财政规模下，实行公开招标和引入竞争机制，是降低公共品生产成本，提高财政资源使用效率的有效途径。因此，乡镇公共品建设项目，无论大小都应该实行公开向社会招标和引入竞争机制。
(四)实行乡镇债务专项管理，分步、有序解决乡镇欠债问题
乡村负债已成为当前严重 影响 乡镇财政建设的一个十分突出的问题。从乡镇政府债务形成的原因不难看出，乡镇政府债务中，一些是由于执行和落实中央有关政策，而中央没有给予乡镇应有的财政支持，乡镇政府不得已只好自己先想办法筹资解决而形成的。有些是因为地方经济发展和社会公益事业发展需要而形成的。这其中，又有一些是由于中央和乡镇政府在公共品供给职能上，乡镇政府承担了本应由中央政府承担的职能而形成的。因此，本文认为可以从以下几个方面对乡镇债务进行处理和消化：第一，实行乡镇债务专项管理。在乡镇财政的上一级财政管理部门设立专门的乡镇债务项目并进行封闭管理，以便通过其它方式逐步消化和解决。第二，分步、逐项，先易后难消化乡镇债务。剥离乡镇政府债务要依据乡镇政府债务形成的原因来进行。对那些因为响应国家号召，并在国家推动下必须完成农村公共品和服务建设项目所形成的债务，或者中央政府有责任承担的农村公共品建设项目，如农村“普九” 教育 达标建设所形成的债务，应该首先给予消化和解决。消化乡村债务的一些具体做法和方案是：①通过建立专项教育基金或发行国债的方式，专款用于消化乡镇政府教育债务；②通过专门的转移支付，对一些本应由中央政府承担的公共品建设，却由乡镇政府承担形成的债务进行消化；③通过转移支付的形式，消化政策形成的债务；④对乡镇政府因发展地方经济而形成的债务，则需要在进一步 研究 的基础上，找到切实可行的消化途径。在这一途径没有找到之前，对这一债务进行封闭管理。第三，实行债权人优先排序的消化债务策略，维护社会的稳定。无论从维护社会安定的角度，还是从偿还债务的难易程度的角度考虑，应该将个人、企业和社会团体放在优先还债的位置上。
(五)明确中央和乡镇财政职能，推动农村“普九”教育发展
虽然经济发展水平较低是造成乡镇层面上公共品供给能力不足的重要原因，但乡镇财政能力与事权不配套，乡镇财政承担了一些本应由中央财政承担的职能，造成乡镇财政资源被中央变相侵占，也是一个重要原因。现乡村公共品供给职责上，确实存在中央与乡镇财政责任不清的现象。本文认为，在农村教育上重新就中央财政和乡镇财政职能定位，将有利于解决当前在这方面供给不足的问题。 目前 ，在县、乡财政能力普遍不足的情况下，县、乡很难胜任全部农村“普九”教育的责任，因此，有必要对现行农村教育供给体制进行改革，即变“普九”教育由县、乡财政承担为中央与县、乡共同承担，具体划分是：县、乡财政主要负责“普六”，中央财政负责剩下三年的教育责任。或者采取差别责任制，例如：在经济发达地区，由县、乡财政承担全部“普九”教育；在经济不发达地区，或乡镇财政规模有限地区，初中三年教育由中央财政负担；在经济发展一般地区，由县、乡财政和中央财政共同承担三年初中教育。事实上，目前中央财政已经负担了一部分贫困地区的“普九”教育，上述改革并不会大幅度增加中央财政的负担。
论文出处(作者):佚名
现行财政体制对乡镇政府行为的影响分析
产业结构调整的公共财政新思路