三、以往积极的财政政策存在的 问题
当年城乡居民储蓄存款曾经被视为“笼中虎”严加防范，在1996年6月起在37个月内连续7次降息以刺激储蓄分流、出台鼓励耐用消费品购买的政策、出台征收利息税措施，并从1997年起，连续实施了6年的积极的财政政策，但这“笼中虎”却是不断养大，到2002年迫近10万亿元，以政府投资拉动民间投资刺激消费增长的效果并不明显。
1998—2002年实施的积极的财政政策，我国共发行长期建设国债6600亿元，总投资规模32800亿元，到2002年底累计完成投资24600亿元，也形成了18700亿元的国债余额。“如果考虑一些暗债的因素，包括 社会 保障资金、国有商业银行的不良资产、欠发的工资等，我国的现实国债规模大约在4万亿元以上，按此 计算 ，我国的债务负担率已达到60%以上，这样的负担率对于一个国家的 经济 来说是很危险的”[9]。对社会保障资金的忽视，也同样形成隐性债务，如对养老金的欠账的隐性债务，据世界银行1996年测算，这部分债务1994年已占 中国 GDP的46-49%大约为21468－32202亿元，仅仅把银行不良贷款损失和隐性养老金债务加在一起，1999 年GDP 的比例就在50-64%之间。[10]
国家统计局的资料另一组数据显示，我国GDP消费率最高是1981年的67.5%，2003年不到57%，最新的数据是55.4%，20多年间下降了10个百分点。而发达国家GDP消费率一般为70%-75%，中国GDP 消费率低于世界水平15个百分点。而2003年的投资增长率接近30%，而社会消费品零售总额仅仅增长9.1%，这个数据比正常年份低4-6个百分点。总投资对GDP的比重达到40%以上(世界平均水平为22%-23%)，总消费对GDP的比重却降至55.8%(世界平均水平超过70%)[11]。实际上，我国多年来的固定资产投资的增长速度都高于GDP的增长速度，从1994年到2003年十年的全社会固定资产投资的增长率平均都在两位数以上（2003年为27.7%），但GDP的增长率平均却不到两位数。
高投资低消费现象说明以往的积极财政政策存在问题，一是用积极财政政策来拉动内需效果不明显，国内消费没有和GDP同步增长而下降。而消费是拉动经济增长的重要动力，如果没有消费需求做引导的话，可能还会再度下滑，消费率的持续走低成为我国经济平稳 发展 的重大隐患。二是从“增量资本产出率”这一指标来看，中国的投资率很高，但投资效率太差。根据世界银行的数据，1995年以后中国增量资本产出率持续上升，最近几年达到5倍以上（即增加5元资本才能增加1元的GDP产出，而发达国家仅需1～2元）。这意味着需要大量的产出用于投资，才能维系较高的经济增长。像这样高耗费的增长对于中国这样一个资源紧缺的国家来说是很难长期实行的，更对环境造成巨大 影响 ，增加以后对环境治理的费用。
我国经济发展靠投资、出口与消费拉动，但投资最终必须要有消费支撑，是经济发展的基础，否则是经济难以持久稳定增长。由于一直忽视基本的公共产品供给，城乡居民对医疗、养老、住宅、子女 教育 等支出增长远远大于收入增长，导致消费倾向递减。国内需求不足但 企业 （资本）要追求利润，则必然转向外需，外向型的经济越来越发展，中国经济的对外依存度越来越大（已达70%）， 2002年出口达到了22%的增长，进入2003年达到39.6%，出口总额占GDP比例分别达到25.6%和31%，2004年是36%。而中国外向型的产业是以低附加值产品为主，反过来更依靠廉价劳动力来提高国际市场上的竞争力，导致工人工资特别是近亿的“农民工”工资长期升幅不大，收入不能同步增长则不能提高消费，国内需求则更被抑制，则更依赖投资和出口拉动经济增长，造成恶性循环。
因此多年来提出要启动内需，但大量的财政资源却以投资为主，只是拉动了生产资料的需求和出口的增长，真正体现到国民生活水平的国内消费却没有同步提高。
此外，一直以来由于主要以政府投资为主要手段来进行宏观调控，当经济过热时就严格压缩投资，在经济低迷时就大量追加投资，结果是加剧了“收-放”“冷-热”的经济周期波动，低水平低效益和结构不合理的重复建设、盲目建设十分严重，投资严重浪费，生产能力相对过剩，造成投资普遍严重亏损，甚至相当部分投资变为少数人的“收入”，也造成收入增长缓慢。而且积极财政政策的政府投资挤占了社会公共产品的支出，忽视了对基本的公共产品提供，城乡居民对医疗、养老、住宅、子女教育等支出增长远远大于收入增长，更有明显的支出增长预期，居民不得不将手中的剩余从私人的需求挤出一部分以补偿公共产品的严重不足，甚至以储蓄形式来预防今后的开支，这就必然会影响到居民的消费需求，经济发展缺乏稳固的基础，导致经济增长更依赖于投资。
社会发展的其中一个目标是充分就业，但据中国国家统计局测算，在1980年代，中国经济每增长1个百分点，可增加240万个就业岗位，但1990年代以来，只能增加70万个岗位，经济增长对就业的拉动作用明显下降。学者们现在相信，这主要是因为 目前 中国第三产业在经济中的比重仅占27%，以至于就业弹性系数低，造成尽管经济增长速度快，但吸纳从业人员仍然有限的局面。2003年末城镇登记失业率为4.3%，比上年末上升0.3个百分点。数字上看到了经济的快速发展，而就业问题却更加突出[12]。“由于经济增长并未带来就业相应的增加，逐年上升的失业率导致社会治安形势严峻、收入分配悬殊、社会成员中因贫困、疾病、失业而自杀、离婚、精神失常的人数激增，这些情况无疑严重地妨碍了社会总目标公正、安定、贫困减少的实现”[13]。而在市场经济条件下，政府财政投资一般不会投向充分竞争的第三产业（除关乎国家安全国防安全和高 科技 信息产业外——这些产业也难以吸收大量就业人员，特别是众多的一般技能人员），因此，仅靠政府投资在一二产业是难以提高就业率，必须缩减此方面的经济建设投资转向公共产品的支出，让民间巨大的储蓄存款进入各竞争领域来扩大就业。
不可否认的是，从宏观经济和社会环境看，经济的快速发展是实现社会整体目标的基础。因此过去政府曾将经济增长目标设定为确保“七上八下”，财政政策也为此目标服务。虽然积极的财政政策在经济增长上达到目标，也解决部分宏观经济上的问题，但却暴露出“赤字和债务规模过大，财政风险逐渐加大”、“投资效益低下，非市场化运作明显”和“对民间资本产生了一定的‘挤出效应’” 等经济问题[14]。更存在上面 分析 的政府将财政资金用于投资而忽视公共产品供给造成的社会问题，经济与社会发展难以良性均衡。
因此，目前公共财政体制建设的滞后是导致消费与投资需求增长不协调的最主要根源，必须加快公共财政体制建设，调整财政支出结构，扩大公共产品供给，可达到提高国内消费的目的。消费需求的增长能带动供给产出的增加，也意味着投资的增加，提供更多就业机会，是拉动经济增长的重要动力，才能使经济能良性循环发展，提高国民整体福利，达到社会整体发展的目标。
四、社会保障资金的来源
对于财政加大教育、医疗、养老等社会保障支出的来源主要考虑有三方面。
一是压缩经济建设费和行政管理费支出。如经济建设费和行政管理费两项支出在2003年高达12108亿元，占财政支出比例近50%，仅每年公车消费就超过3000亿，具有很大的压缩空间。
二是国有企业特别是中央国有企业的利润。从1994年起，国有企业就没有上缴利润作国家财政收入，其所得的利润，甚至是通过行政垄断获取的利润就没有上缴国家财政用作国民的公共开支，垄断利润在企业内拥有自由支配的权利，属于国民的资产收益可能被企业化、部门化，造成国民整体利益的损失[15]。2004年全国13.6万户国有企业实现利润总额7368.8亿元，其中中央直管企业集团实现利润4673.1亿元，占全部国有企业的63.4%[16]。仅2005年上半年，中央企业就实现利润2988.1亿元[17]，因此有必要也有条件将部分利润上缴国家财政。假如上述两项有4000亿元的社会保障支出转为消费，按乘数效应计则可以扩大约10000亿的消费支出。
另外，可以重新考虑国有股减持补充社保基金改为直接划拨的办法。2001年5月，国务院颁布《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》（下称《减持办法》），决定国家拥有股份的股份有限公司向公共投资者首次发行股票时，均应按融资额的10%出售国有，减持国有股收入全部上缴全国社会保障基金。根据《减持办法》，社保基金的主要来源是中央财政预算拨款、国有股减持收入和彩票公益金收入等，但由于种种原因在同年10月被迫叫停，使社保基金失去了主要资金来源。
由于目前存量的国有资产中，一是来源于国有土地和矿产资源，二是对 农村 “剪刀差”的积累，三是以往从现收现付[18]的保障机制转向基金积累制[19]前的退休和参加工作未退休的职工，他们在过去的工作年限所积累的养老金及相关贡献实质上是转化在存量的国有资产中。国有企业资产既然属于全民所有，则必须承担对全民社会保障的义务。
目前，仅养老金 历史 欠账就有几万亿之巨，但是，随着股权分置改革及《企业国有产权转让管理暂行办法》的实施，其转让的主体主要为外资和民意企业，正加快企业国有产权的转让速度,如果全国社保基金不能从企业国有产权转让获得资金，将会失去一个重要的机会。因此，有必要把准备减持的国有股直接划拨给社保基金，社保基金作投资者直接（长期）持有，甚至可以将准备上市的国有商业银行部分股份直接划拨给社保基金，使社保基金成为战略投资者，既避免国有股减持对股市造成冲击，有利于保持重点国有股权的长期持有和改善国有企业的公司治理结构，并获得资本增殖和股息收入充实社保基金。长远而言，也可考虑逐渐将所有的企业国有资本划转给社保基金持有，由社保基金行使国有资本的股东职责，并以此建立覆盖全国的社会保障。
推行财政专项资金项目库预算管理
选择以公共投资为中心的财政支出政策