对农民负担过重根本原因的判断，决定了减轻农民负担的政策和措施。凡是认为农民负担过重根本原因在于乡镇政府行为扭曲乱收费的，无疑视“费改税”为减轻农民负担的治本之策。凡是认为现行的中央政府分配政策是农民负担过重根本原因的， 自然 主张改革城市偏向的分配政策。
各种“费改税”方案具体 内容 不尽相同，但核心内容无非是“除费并税加返还”，即废除各种税外收费，将其中的乡统筹费村提留等并入农业税及农业特产税，或者开征“ 农村 公益事业建设税”；并且增加对乡镇财政的拨款，以弥补由于改革而造成的资金缺口。“费改税”的实质是继续实行城市偏向的分配政策，意图在维持当前国民收入分配基本格局的前提下，通过规范乡镇政府的行为，调整乡镇政府与农民之间的分配关系以减轻农民负担。
“费改税”不可能彻底解决农民负担 问题 。当前农民总负担大约4000亿元，其中各种税外收费约1200亿元，通过除费可以减掉600亿元（按合法收费与乱收费各占一半 计算 ），提高农业税率可增加 200亿元，费改税实际可以减少农民负担400亿元，不过占农民总负担的10％。杯水车薪，不能从根本上减轻农民负担。
本文认为，“费改税”不是减轻农民负担治本之策，改革城市偏向的分配政策，实行城乡平等的分配政策才是解决农民问题的根本出路。
实行城乡平等的分配政策是结束非农产业乃至国民 经济 对农业“征税”，给农业平等 发展 的地位。市场经济国家经验表明，农业作为一种特殊产业，在市场竞争中是一个弱势产业，完全依靠市场机制的调节农业的发展就会受到制约，农业生产者的收入就不可避免地降低，导致城乡居民收入差距扩大。而农产品是生活必需
品，农业是一切 社会 发展的基础，农业萎缩将 影响 到整个社会和经济的发展。鉴于农业这种特殊性质，没有一个发达国家单纯依靠市场指导农业生产，而是以农业保护政策促进农业技术进步，提高农业生产力，稳定农产品市场和农产品价格。通过实行农业保护政策，使农业生产者从纳税变为接受补贴。
我国农民占全国人口的70％以上，非农产品效益普遍低下，从向农业征税转变为向农业提供保护将有一个长期的过程。因此，实行城乡平等的分配政策不是实施 工业 反哺农业，对农民给予财政补贴，而是停止实行歧视农业和农民的政策，改变农业重税政策，尽快结束农业资源的流失。也就是说，只要政府对城乡居民实行一视同仁的政策就可以认为是减轻了农民负担，解决了农民负担过重问题。
由于 中国 长期推行城市偏向的分配政策，城乡居民的收入与负担差距如此之大，这使得人们面临着两难抉择。如果改变现行城市偏向的分配政策，调整国民收入分配的基本格局，将会造成城市居民的相对收入水平和福利水平下降，损害其既得利益，这必然对社会稳定构成潜在的威胁；如果不改变城市偏向的分配政策，农民负担问题则难以彻底解决。但应该看到，农民负担问题迟早都要解决，拖延下去不仅两难问题依然存在，而且越往后解决起来难度会越大。现在问题的关键在于，是不是真想彻底减轻农民负担问题。如果不想彻底解决农民负担问题，自然可以在维持现行国民收入分配基本格局的前提下实行“费改税”这样的治标之法。而如果想彻底解决农民负担的问题，那么只有改变城市偏向的分配政策，舍此没有其他出路。
中国改革已经进行了20余年，市场价格机制不断完善、城市社会保障制度的建立以及个人所得税制的发展已经使城市居民增强了对改革的承受能力。城市偏向的国民收入分配政策不仅是非公平的，而且对经济效率也是一种损害，改变这种分配政策，加快经济发展速度最终将有利于城市居民。因此，应尽快改革城市偏向的分配政策。
五、坚持城乡分割的户籍制度和城乡二元税制，还是取消城乡分割的户籍制度和统一城乡税制？
现行的户籍制度、农村税费制度和财政支出制度都是政府推行城市偏向分配政策的手段。这些歧视农民的制度规定既背离了我国经济市场化改革的大方向，也有悖于 现代 社会的平等原则，必须进行改革。
第一，取消城乡分割的户籍制度。
消除工农产品剪刀差的关键是改革城乡分割的二元体制，沟通城乡社会经济，建立统一的要素市场。通过劳动力以及资本自由流动这种市场化的过程修正工农产品的不合理比价，逐步消除剪刀差。这既是提高农民收入的根本出路，也是实现城乡居民负担平等的根本措施。
显而易见，农村劳动力流动对城市经济和居民具有一定的负面影响，但并非如一些人想象的那么大。据李实（1999）的 研究 ，农村流动劳动力所产生的就业替代率仅为0．L左右。从长期看，它会压低城镇职工的平均工资和抑制城镇职工工资增长过快的趋势，这对于经济发展是一件好事。同时，农村劳动力流向城市还要受市场的力量的限制。这就是通过城市的“生存成本”的作用，限制农村劳动力向城市的过度流动和城市的过度膨胀。而且劳动力自由流动还引致一种自我调节机制。当城乡统一的劳动力市场形成以后，劳动力流动本身就会有助于缩小城乡居民之间的收人和负担差距，自然会减慢农村劳动力流向城市的规模和速度。转移农村剩余劳动力和实行城市化，不仅要发展小城镇的建设，更重要的是发展大中城市的建设。通过大中城市的承载能力和辐射功能，大力发展劳动力密集产业，以这类产业的扩张增加进城农民的就业数量。
第二，统一城乡税制。
对我国这样有上亿过剩农村劳动力的国家来讲，农村劳动力向城市流动将是一个长期的过程。因而，改革农村税费制度就成为减轻农民负担的关键措施。
当前改革农村税费制度有两种不同的思路，持“费改税”论者无论是主张将乡统筹费并入农业税，还是主张开征农村公共事业建设税；无论是主张“取消现行的农业税及其附加、农业特产税，改为单一的土地税”（农村基本制度创新与税费体制改革问题研究课题组，1999）；还是“改农业税和农业特产税为农用土地税和农产品收入调节税”（国家税务总局农税局课题组，2000）；都是在坚持城乡元元税制的前提下改革农村税费制度。
本文认为，坚持城乡二元税制不可能彻底解决农民负担问题。农民税费过重的一个重要原因是在实行传统的农村税费制度条件下，乡镇政府与农民没能形成规范的分配关系。因此，继续实行传统的税制，不论其名称是“农业税”。“土地税”、“农业收入调节税”、“农业产品税”，都不可能改变乡镇政府与农民的分配关系。对减轻农民负担没有多大的实际意义。经过1994年的改革，城市工商税已经成为适应市场经济体制的现代税制，统一城乡税制将对农业也实行现代税制，这就为实现乡镇政府与农民规范与法治的分配关系奠定了一个制度基础。
统一城乡税制就是废除专门对农民征收的各种农业税和乡统筹费、农村 教育 集资，将种田的农户视同个体工商户，征收增值税和个人所得税。同时废除村提留、义务工。村级公共事业所需资金由村民大会自行决定，政府有关部门制定提留最高标准，控制提取的数额不得超标，不对村民自治范围内的分配问题横加干涉。
废除传统的农村税费制度，实行法治和规范的现代税制，不但可以理顺乡镇政府与农民之间的分配关系，而且也理顺了中央政府与农民之间的分配关系、城乡居民之间的分配关系，这就为彻底解决农民负担过重问题提供了制度保障。
本文的建议实际上是分两个阶段减轻农民负担：第一个阶段是通过对绝大多数小农户依法减免增值税和所得税以减轻农民负担。统一城乡税制初期，由于绝大多数农户生产规模小，经营收入达不到增值税的起征点，纯收人也在个人所得税免征额之内可以免税。第二个阶段是在农业经济发展到农民收入不低于城市居民收入80％，国民收入分配呈现城乡居民基本平等格局时，农民再依法纳税。
第三，改革财政支出制度。
统一城乡税制减轻了农民负担，必然相应减少乡镇政府的财政收入。因此，应该在规范乡镇政府职能和精简机构的前提下，按照 科学 的标准核定乡镇财政的支出数额，并保证乡镇财政预算内资金的拨付，彻底消除乡镇政府制度外收费的根源。这就要求，首先按照公共财政的要求改革支出管理制度，改变重城市轻农村的支出政策，增加对农村的投入，完善财政转移支付制度向城乡提供相对均等化的公共服务。其次在统一城乡税制后，重新确定地方税的主体税种，优化地方税结构，以保证乡镇政府实现其职能与农村公共事业的资金来源。
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