正文
一、农业税费制度的 历史 特征
建国前中国农地约50%是地主所有，农民租种土地一般向地主交50%的实物地租，地主向政府交纳10%田赋[1]。因此，农业剩余主要由地主与国家分享。由于政府的交易对象主要是地主，而地主作为农村纳税主体仅占农村人口的不到10%，因此税费征收的制度成本相对较低。那时的 问题 ，实际上产生于政府在小农 经济 剩余太少的条件下要富国强兵、追求 工业 化，在小农经济剩余太少的条件下只能采用“征借”的方式，提前相当长时期预收税款，这成了索取农业剩余的主要途径之一[2]。
1952年全国土地改革完成，当时约4亿农民成为农业税负的纳税主体。尽管这期间农民因为刚刚无偿得到土地，愿意积极交售公粮，但由于纳税主体从农村人口的10%变成90%，农村税费制度的运行成本当然大幅度提高，1952年土改完成当年就出现粮食短缺，1953年9-10月在农业生产连续3年大幅度增长的情况下，粮食问题反而愈益严重起来，政府不得不强制推行统购统销。随之，为了配合贯彻统购统销制度，中国于1955年实现农业合作化，1958年全国人民公社化。集体化使土地由农民私有变成社区集体公有，纳税主体也由4亿农民变为400万个合作社（1955）和后来的7万个人民公社（1958）。这才相对解决了政府与分散农民无法交易的问题。
有鉴于此我们认为，改革前的农业税负制度，并不体现对小农、集体、政府三者的利益分配调节；而体现出国家在农村的主要利益是必须拿到足够的粮食实物，因此其农业税政策视其获粮方式的变化而定。
建国初期国家主要通过农业税征实和采购两种手段取得粮食。例如：从1950年到1952年，在国家掌握的918亿斤原粮中，从农业税征实中获得的占57%，从采购得到的占43%[3]。在此期间，农业税征实量的比重为93.9%，只有极少量的代金收入[4]。自从1953年国家实行粮食统购统销政策以后，从农民那里获取粮食的方式从原来的主要依靠农业税征实，转向依靠统购。到1978年，国家从农业税征实中获得的粮食为248亿斤，占当年国家粮食收购量1234.8亿斤的20.1%；到了90年代，国家取得粮食约1200亿斤，农业税征实部分也只有250亿斤左右，仍然约占20%。
此外，中央政府对地方参与农业利益分享十分宽容。建国以后，中央政府无力照顾乡村财政开支，允许地方在征收农业税正税的同时，按一定比例征收农业税地方附加。1950年《新解放区农业税暂行条例》规定农业税地方附加的比例是最高不得超过正税的15%，1951年变为20%，1956年为22%，1957年为15%。最终这一比例被1958年颂布的《中华人民共和国农业税条例》以 法律 形式固定为15%。
尽管一直有最高限额的规定，但由于它不能满足乡村财政开支的需要，因而农村各种摊派相当严重。据财政部估计[5]，1950年全国农村摊派约为3亿元，1951年达5.74亿元(相当于当年全国农牧业税21.69亿的27%)，1952年为1.5亿元，1953年为8318万元，1957年为1700万元。这种下降主要是由于兴办农业合作社以后，一部分摊派转由集体开支。到文革期间，平均每年的杂项负担相当于农业税的60—80%。
改革初期，中央政府提出整顿农民不合理负担的十项措施，并相继采取了农业税起征点政策和提高农产品收购价格政策，但并未有效降低农民的税外负担。据有关部门估计[6]， 1983年全国农民农业税外负担约210亿元，相当于当年农业税47.4亿元的4.4倍，占当年农民人均纯收入的8.07%；另据1984年对河北等15个省、市、区1017.9万人的调查，农民人均税外负担50.5元，占当年人均纯收入的16.8%。这一方面说明中央政府很难约束地方利益扩张行为，另一方面也说明农业税并不起对农民利益的调节作用。
二、改革以来农业税费制度的问题
1、政府面临“两害相权取其轻”的两难选择
1958年中国政府颁布了《中华人民共和国农业税条例》[7]，当时确定的税收原则、计税标准、课税对象等 内容 ，本来都是根据当年全国实现人民公社化以后的实际情况制定的，迄今为止，中国现行农业税负制度仍然以此为基础。
由于80年代初期的土地按人口均分已经基本恢复了分散的小农经济，所以政府实际上面临两难选择：如果继续执行原来的制度，就需要重新建立社区合作经济组织来替代分散小农作为纳税主体。如果按照国际通行的原则建立税费制度，就不得不再次面对与9亿农民交易费用高到无法操作的矛盾。
这个两难选择是典型的“两害相权取其轻”。而且无论做何选择，现行税制也客观上不能起到调节收益分配的作用。有鉴于此，中国农村税费制度即使真改革，也无条件照搬发达国家的制度经验，更不可能单独进行。
2、外部环境的变化
以“大包干”为主要内容的农村改革和1982-84年的连续3年大丰收，产生巨大的“制度效益”，一度使国家、集体和农民在收益增长的情况下，形成增量利益分配的相对均衡。尤其值得注意的制度环境约束条件是：当时还没有建立各级地方政府财政；粮食统购统销体制也并未改变，在只有这个被中央政府直接控制的垄断流通部门与农民交易的特殊条件下，政府并不受到交易成本增加的困扰。
但是自80年代中期以来，农村税费制度的外部环境发生了根本变化：
一是1985年在农业3年大丰收出现卖粮难的压力下，政府对2百多种农产品放开市场，粮食统购统销的垄断经营也一度被打破，政府对农民的粮食交易改为“合同定购”和计划与市场并行的“双轨制”。
二是1986年完成了撤消人民公社、改制为乡镇政府的农村组织体制改革，成立了约7万个有自己独立的财政利益和相应的税收权利的基层政府。他们都有工业化、 现代 化的冲动，都会参照中央政府改革前的制度经验，在占有资源和从农业提取剩余的制度安排上，必然形成“路径依赖”。
3、税费、组织、粮食，这3方面形成了依存关系
80年代中期以来，虽然原有的农业税费制度的基本框架没变，但在上述市场化和农村组织制度改革之下形成了新的外部环境，直接导致了基层农业税费制度出现了地方政府和党政组织收益不得不增加的变化。
随着建立了“6套班子[8]”的乡镇政府的不断扩张，和代表上级政府部门的所谓“7所8站[9]”不断增加和强化有利于本部门的“管理（收费）”职能，以及完善乡级财政和加强村级组织建设等项自上而下的任务的全面落实，地方政府和乡村党政组织开支大幅度增加，并且只能从土地和农民那里收取；而最节约交易费用的办法主要是与国家“正税”搭车，通过粮食定购收取。于是，近10年来农业税及地方附加、各种乡村摊派和由“价税合一”的粮食统购演变而来的低价粮食定购等都在不断增加。
此外，国家为了满足地方党政组织和下设部门不断增长的开支需求，又给农业和农民增加了多种负担：一是由农业税派生的农林特产税，二是《农民承担费用和劳务管理条例》规定的不超过上年人均纯收入5%的乡统筹和村提留费以及义务工、积累工的以资代劳；三是各级政府部门出台的行政事业收费及摊派、集资、罚款。
而且，以上税费的征收，都是通过由地方政府和乡村党政组织操作的现行农业税费制度和粮食定购体制实现的，也就是说，近10年来基层组织体制、农业税费制度和粮食购销体制这3个方面已经构成相辅相成的关系。
4、现行农业税费制度运行中的问题
l 现行农业税制不 科学 ：
一是现行农业税制几十年一贯制，已使当前农业税的征收出现了诸多与现实情况脱节的地方：如计税常产与实际常产、名义税率与实际税率、计税土地面积与实际土地面积等，从而产生了高产低税或低产高税、名义税率高实际税率低或名义税率低实际税率高、有税无地或有地无税等种种不合理现象。
二是农林特产税存在着“五难”、“四多”、“一高”的问题：“五难”是指面积确定难、产量核实难、价格定准难、征收操作难、减免落实难；“四多”是税目多(包括6个税种、26个细目)、税率多(包括生产环节、收购环节的12个税率)、征收环节多(有的生产环节征，有的收购环节征，也有的两个环节都征)、征收 方法 多(包括查帐征收法、查实征收法、查验征收法、委托代征法、核实收入征收法)；“一高”是指征收成本高。因此在实际操作中农林特产税根本不可能按规定推行据实计征，而按人按地平均分摊则是大多数地方的现实选择。
l “三提五统”费用不公平
将农民承担“三提五统”费用规定为以乡为单位按上年不超过年农民人均纯收入的5%交纳，掩盖了由于各村人口、耕地面积、生产力水平、非农产业 发展 的差异而导致的村与村之间、户与户之间的农民人均纯收入的差异，从而出现苦乐不均、甚至“劫贫济富”等不平等、不合理的现象。
l 税外负担问题过重
税费之外的“收费、罚款、集资、摊派”等项目，政出多门、项目繁杂，随意性强。据统计，仅中央国家机关所制定的向农民收费的项目就多达99项，此外还有要农民出钱、出物、出工的升级达标活动43项。从河北省的情况看，仅18个省直部门就清理出向农民收费的文件56个，收费项目多达83项；石家庄市19个县市总计清理出独自制发的涉及农民负担的文件125个，总计各类名目的收费、罚款、摊派、集资项目多达852项[10]。
5、现行粮食定购体制的问题
l 粮食“暗税”较重
“暗税”缘于“价税合一”的粮食定购任务，其数量大体相当于国家粮食定购价与市场价之间的差额。多年来（除个别年份外），国家粮食定购价一般都大大地低于市场价，因此农民交售定购粮时的牌市价差即可视为农民向国家的无偿贡赋，实际上带有“税”的性质。据河北省魏县的反映，1995年全县小麦定购任务中，定购价与市场价的差价款为1655.1万元；玉米的定购任务中定购价与市场价的差价款为344.1万元；两项合计“暗税”为1999.2万元，相当于全县农业税709万元的2.82倍。
l 定购任务苦乐不均，难以调整
现有粮食定购任务的分配格局是1985年国家粮食体制由统购改为合同定购时确定的。一方面，当时粮食大丰收产生了“卖粮难”，粮食市场价格较低，各地在国家改统购为合同定购时，为了减轻“卖难”的压力都尽可能多地争取与国家签订合同定购数量；另一方面，当初合同定购任务较重老的粮食主产区的增粮潜力赶不上新的粮食主产区，后者的粮食定购比率要远远低于前者(如河北省有的县粮食定购比率高达33%，而有的还不到5%)。随着1985年以后粮食生产连续徘徊、粮食合同定购变成了硬性的定购任务，粮食定购价低于市场价的情况虽有反复，但其趋势是愈演愈烈。这就决定了谁多承担定购任务谁吃亏，从而造成定购任务此轻彼重，难以调整。
6、税费征管的交易成本过高
现行税费制度的征管成本较高，财务管理混乱。各地普遍出现严重的“跑、冒、滴、漏”的4个“点”现象：乡以上财政和各部门平调乡村集体资金“跑”一点，税费收取时乡村加码“冒”一点，乡、村、组三级在收取、结算、管理、使用等环节上“滴”一点，大批人力摧粮、要款、吃喝浪费“漏”一点，致使税费征管过程中浪费严重。
据安徽省涡阳县试验区在耿皇乡1996年的试验，乡经管站、财政所组织19人下村，严格按国家规定实行依率计征农林特产税。他们跟踪农林特产品的生产、销售过程达2个多月，认真进行成本、收入核算；最后征收了4万元的农林特产税。但这些人下乡的用品、工资、补助、误餐等费用开支近4万元，征收成本基本与征收税额相同。问题的实质仍然是政府与分散农民之间的交易成本过高。
3、基层干群关系紧张、恶性事件时有发生。
上述“五难”、“四多”的问题，造成村与村之间、户与户之间矛盾重重。大量不合理的开支打入乡村集体资金的开支范围，致使乡村财务既混乱，又无法公开。一方面农民负担逐年增加，但有多少税费项目，分别是什么、是多少，农民心里没有底，抵触情绪大；另一方面基层干部直接代表政府向农民征收税费，对现行制度成本高的问题既无法解释，又必须执行，于是工作手段强硬，经常与农民群众发生摩擦。再加上农村财务管理混乱，造成基层干群关系紧张，各地不断出现农民集体上访和乡村干部遭报复伤害事件，给农村形势造成极大的不稳定。
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清代前期税则制度的变迁
再论“增值与增殖”