自1993年，有些农民负担较重的地方一方面自发地采取撤乡并镇、合并机构、压缩编制的措施，以减少政府开支；另一方面也开始试行农业税费“征实”或叫“公粮制”改革，并于1994年引起农业部 农村 改革试验区办公室的重视，纳入试验项目加以指导。这项改革经过了初期有指导的试验和随之而来的地方自发推广两个阶段。到1998年，已在安徽、河北、湖南、贵州、河南、陕西等省的近70个县市推行。
1、初期试点阶段
安徽省阜阳市太和县、湖南省怀化地区新晃县、贵州省湄潭县和河北省正定县在1993年个别乡镇试点的基础上，于1994—1996年在农业部农村改革试验区办公室的指导下进行了改革试验。各地试点方案的基本思路大体一致，但在操作上也存在一定差异。
l 基本一致的 内容 主要包括：
(1) 改革现行农业税费征收办法，将农业税费合并征收；
(2) 确定征实总量，一定三年不变；
(3) 取消合同定购，实行农业税费征实或叫“公粮制”，完成征实任务后的其他粮食可直接进入市场交易；
(4) 征实的粮款由乡财政与粮食部门统一结算，实行税费分流、税归财政，费归乡村；
(5) 村提留实行“村有乡管”；
(6)农民在完成征实任务后，有权拒绝各种摊派。
l 主要差异有：
(1) 征实范围：有的地方只包括农业税及地方附加、村提留、乡统筹三项，如正定、湄潭等地，有的地方也将农林特产税合并进来，四项一次计征，如太和、涡阳等；
(2) 征实总量的 计算 ：正定实行的是“依率计征法”，即按农民承包耕地前三年平均常产的8—10%计征；太和则采取“公式倒算法”，即“税费总额÷粮价=征实总量”，而湄潭则是将农业税征实部分保持不变，将村提留、乡统筹部分折价征实；
(3) 征实依据：如太和县、正定县主要依据纳税地亩数量分配征实任务，湄潭县将农业税、村提留部分以承包土地数量为依据征实，乡统筹的征实按现有人口分摊；还有的地方如河南郾城县则实行“地税人费”的分配办法；
(4) 征收方式和时间：从征收方式看，有的地方实行农业税费全部征实，有的地方实行以征实为主，交粮困难的可部分折交代金；从征收时间看，有的地方分夏秋两季按比例征收，有的地方一季完成；
(5) 给农民公布的结算价格：主要有二种：定购价及介于定购价与市场价之间由有关部门确定的协商价；有的地方只按定购价结算，有的地方只按协商价结算，有的地方将定购任务部分按定购价结算，其余按协商价结算；
(6) 乡统筹、村提留资金的管理：征实粮款结算以后，村提留款大都实行村有乡管，代管单位有的是乡财政，有的是乡农经站；乡统筹款实行乡有乡管(财政所管或乡农经站管)。
2、自发推广阶段试点方案的变化
这一阶段之所以不同于1994-96年有指导的试验，主要在于地方政府从自身收益稳定增加出发，不承担1996年以后粮食价格下降带来的风险和损失，自发地取消了原来试验方案确定的与粮食购销体制改革相结合的特征。
自发推广阶段的典型是阜阳市的12个县市区在前几年太和县、涡阳县初期试验的基础上，于1997年推行的以“税费合一，限额征收”为主要内容的改革；以及以河北省魏县为代表的一些县市，在 参考 太和县、正定县等地做法的基础上，于1996年推行的以“税费并收一口清、以地定金折实征[11]”。与前阶段有指导的试验相比，自发推广阶段地方政府的做法主要有以下变化：
一是从核定征实总量征收粮食，向核定货币总量征收现金变化。
阜阳试验区1997—1999年的实施方案规定的征收农业税费限额标准是：预计1997—1999年三年农民人均年纯收入2000元，按5%标准确定的“三提五统”费为100元；再加上每年农民人均承担的农业两税为30—40元，二者相加即为“限额标准”。并以货币形式将税费合一的任务按一定的标准分摊到每个农户，一定三年不变。这就改变了初期试验阶段按每亩百斤粮或按前三年耕地亩均常产的8—10%的标准核定“征实”数量的做法。
魏县1996年是按照核定的前三年亩均收入的10%确定税费货币总额，并将其分解下达给农户，实行税费合一“货币金额”一定三年不变。
二是“一定三年”的征实量由确定变成不确定。
阜阳市1997年的方案在执行中，除了有一部分可根据全县粮食定购任务给农户下达征实量，并按定购价格折抵税费货币任务外，其余的要么要求农户交纳现金，要么要求农民按当时的市场价格折实补足(因1997年市场价低于定购价)。
魏县每年征实总量的确定，是用一定三年不变的税费货币总金额除以每年夏收前由县政府委托有关部门根据国家定购任务、定购价格和市场粮价确定的 “综合价格”计算出来的；这种介于定购价与市场价之间的“综合价格”每年是不确定的，因此每年实际的征实量也是不确定的。
三是税费结构的变化。
在初期试验阶段，各试点单位确定的税费总额中，一般只含“法定税费”项目，如农业税及地方附加、农林特产税、三提五统费；虽然有些地方出现了所谓的“第三块资金[12]”，但这只是一个结果，是制定试验方案时不可预计的。但是1996年在魏县征收的7868万元税费总额中，不仅包括了5385万元的“农业两税，提统两费”，还包括433万元的“ 教育 集资”和2050万元的“农村 发展 资金”。所谓“农村发展资金”就是“第三块资金”。魏县将其视为“农民应当负担的法定义务”而定名为“农村发展资金”。
3、经验与教训
农业税费改革初期阶段曾经取得诸多成效，不仅确实在试验的3年中有效地控制住了农民负担的增长，保证粮食部门稳定掌握了无偿的粮源；而且节约了税费征管成本，减少了粮食在 金融 部门的亏损挂帐，提高了银行资金使用效率。此外，“税费合一项、折实一次征，三年不变样”的改革措施，迎合和利用了农民在交纳税费方面 “皇粮国税、不交有罪”的纳税意识和“固定、简单、明了”的行为要求，调动了农民交粮的积极性。
但是，我们确实不应该幼稚地寄希望于以“收益最大化”为目标，正在进行地方资本原始积累的地方政府。当1996年以后粮食市场形势发生根本变化，出现供大于求、价格下调的时候，各地方试点单位的方案和操作都随之发生变化，给了我们足够的教训：
l 初期的改革成功是有条件的，后期的自发推广出 问题 也主要在于条件变化。
这项改革一开始的1993-94年恰逢市场粮价上升，超过国家粮食定购任务的征实部分可以产生“第三块资金”，增加了县乡政府资金调度余地与平衡各行为主体对利益的要求的能力，地方政府当然有积极性。尤其是，与“税费征实”关系密切的粮食和金融部门获益很大：粮食部门可以一方面通过无偿征实迅速掌握粮源，并降低劳动和利息成本，另一方面，通过与县乡政府的谈判，可从差价中得到一部分收益。通过无偿征实，银行部门也大幅度减少了过去造成大量坏账的粮食资金投放，这就增加了银行的资金头寸。
但是，在没有改革粮食定购体制、存在粮食定购任务的情况下，粮食部门的行为是随着定购价与市场价的差异而变化的：如果定购价低于市场价，粮食部门就会以国家利益的代表的身份出现，要求地方政府征实。例如，河北正定县的试点方案，从1993年部分乡镇试点时的“实行公粮征实，取消定购”变成1994年全县推广时的“公粮纳入定购”，同时结算价格由“参照当时郑州粮食批发市场价格和当地粮食市场价，由粮食、物价和乡镇政府的协商确定”，变为“执行国家定购价格”。
但是，自1996年下半年开始，市场粮价逐步下跌，到1997年夏季出现了市场粮价低于定购价的情况，这样，如果农民再按既定的“一定三年不变”的税费征实数量交纳粮食，不仅不能使政府获得“第三块资金”，即使是原来的税费也会因粮食滞销、调出困难等原因难以足额保证。这也是粮食部门为了减轻自己的利益损失而与政府谈判实行“不征实”或“少征实”或“低价征实”的重要法码。
这就是在自发推广阶段会出现改“征实”为“征币”(阜阳)或参照当时市场粮价确定“征实”数量(魏县1997年征实数量要比1996年人均增加8.5公斤)这一现象的根本原因。
l 地方政府和部门的权利不可能“自我约束”。
我们都知道问题出在制度和体制上，但却没有条件从根本上改革农业税费制度和事关全局的行政管理体制。因为现行税费制度受 法律 保护，此项有限改革只能被界定在“农业税费征管办法”的框架内。
由于加重农民负担的体制性诱因依然存在。一旦征实粮款难以同时满足各行为主体的利益，就无法制止各种违规行为。因此，试验过程中各地都程度不同地出现了增加农民负担的现象。如在太和县改革的第二年(1995年)就曾出现卫生、武装、档案、统计等部门向乡镇“乱集资、乱摊派”的现象，其结果，乡镇要么用“第三块资金”充抵，要么重新向农民伸手。1997年阜阳的个别县市还出现了“增加税目”(印花税、宅基地占用税、个人所得税)和“乱收费”(人口普查费、乡镇政府建房集资、修环镇路集资)等现象。
分析 各地试点方案，我们发现这个“改革”所能制定的“有约束力”的游戏规则，最终集中到“农民有权拒绝一切不合理的摊派”这句“政策性”极强的语言上。但是，由于不仅每个试点方案的都是在掌握权力而且又有很强利益动机的地方政府和有关部门讨价还价的基础上形成的，而且执行中也只能由各部门掌握标准，具体操作。于是，各部门必然 “有利而为”。最终形成由农民承担粮食生产风险而对政府和部门有利的“改革”。
我们的教训是：作为改革者的地方政府，在制定改革试点方案时，事实上只是对法定的税费作出了对当地政府和乡村集体组织较为有利的硬性规定：一是受“头税轻”的启发，提高了农业税、农林特产税的征收数量，二是把国务院关于农民承担的“三提五统费”不超过上年农民人均纯收入的5%的规定按5%的上限足额收取，三是有的地方决定除了按法定税费征收以外，还增加了所谓的“农村发展资金”或“第三块资金”等征收项目。而执行中地方政府对粮食定购“暗税”和依托部门权力而产生的 “收费、集资”行为却无能为力，最终使这项改革因约束力不强而成为一种“无规则游戏”，从而出现“正税增加了，暗税没减少，其他摊派难取消”的结果。
l 税费合并、乡有县管，导致行政权力对农民集体权益的侵犯。
“税费合并，村有乡管”，是制定初期试验方案时针对基层“三提五统”费用征收和管理混乱的问题，提出的结算与管理方式的改革。
阜阳试验区1997年的试点方案规定了“村提留实行村有乡农经站管理”，由乡级农经站或乡财政所负责管理、监督乡村集体所有的“三提五统”费用使用状况。即：“村收取农民缴纳的农业税费或结算的农业税费征实粮款，农业‘两税’，由村负责与乡财政所结算；村提留款(占上年人均纯收入的3%)部分，由村负责与乡农经站结算”。
但有的地方利用这个改革创造的减少政府与农民交易费用的制度效益，在自发推广阶段实行“乡有县管”， 并规定“五项统筹”资金分别由县级有关使用部门(教育、武装、民政、 交通 、计划生育等部门)编制资金使用计划，报县政府批准后，由县财政按计划拨付。另外，对改革中出现的“第三块资金”和所谓“农村发展资金”，虽然各地都承认这是集体资金，但管理、使用权限也大都掌握在县乡政府手中。
如魏县规定：不仅农业税类资金划解县财政金库，而且“三提五统”中的村管理费、五统筹费、“农村发展资金”等费用，都实行“乡有县管、统收分支、专户储存、分户设帐、专款专用、计划拨付”。要求乡有县管资金由县级有关使用部门负责编制年度、月季资金使用计划，报县政府批准，然后由县财政按计划拨付。
这种把属于农民集体的资金管理权限上提到县政府和有关部门的做法，必然出现挤占、挪用集体资金的问题。由于集体资金不能及时足额到位，也使一些乡村集体有理由对农民再加码收费。
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清代前期税则制度的变迁
再论“增值与增殖”