论高教法治与大学自治(2)

（一）高教法治对大学自治的保障

大学自治是保护学术自由，促进高教发展的制度性选择。高教法治对大学自治具有保障作用，具体体现为：

首先，高教法治为大学自治提供立法保障。虽然从历史看，大学自治先于高教法治而存在，但是，大学自治若没有得到法律的确认，则将没有法治根基，从而也很难确保顺利实施。在法治国家，大学自治作为一种制度，必须得到法律的确认。而现代法治国家也通常在法律中对大学自治进行了确认。如意大利宪法第33条第5项规定：“高等教育设施、综合大学以及研究所，在国家法律之规定范围内，承认有形成自治组织之权利。”如德国Bayern邦宪法第138条2项规定：“大学有自治之权利。若涉及学生之事务，应使其参与之。”我国的高校自主权同样也是通过《教育法》、《高等教育法》得到确认的。大学自治只有在得到法律的确认之后，才能得到法律的保护并顺利实施。

其次，高教法治为大学自治提供执法保障。高教法治要求高教领域的管理必须依法进行，无论是行政机关对高校的管理，还是高校对其内部成员的管理，均是如此。高教法治规范了行政机关针对高校的执法行为，从而可以有效地减少行政机关的违法、不当行政执法侵害大学的自治权利（力），而且可以促进那些享有保护大学自治权利（力）的行政机关积极执法，从而起到保障大学自治权的作用。此外，高教行政法治也为高校的执法提供了依据，并且规范了高校的执法行为，从而可以有效地减少高校行政执法的阻力。因此，高教法治为大学自治提供了执法保障。

再次，高教法治为大学自治提供司法保障。司法保障是最有效的、最常用的保障大学自治的手段。对于行政机关以及其他组织、个人的侵犯大学自治的行为，高校可以采取各种救济手段。如对于行政机关侵犯大学自治的行为，若属于司法救济的范围，高校可以提起司法救济，对于不属于司法救济范围的行为，可以采用申诉等救济手段。与其他的救济手段相比，司法救济具有权威性、最终性等特点，是保障大学自治的最为有效的救济手段。完善对大学自治的司法保障，也是高教法治的必然要求。

（二）高教法治对大学自治的规范

高教法治在为大学自治提供保障的同时，也对大学自治进行规范，从而使大学自治沿着法治的轨道运行。高教法治对大学自治的规范主要体现在以下两个方面：

1．大学自治接受国家权力的监督。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[15]大学自治在使高校的权利得到法治保障的同时，也获得了一定的行政性的权力，而这些权力的行使也可能侵害到其他社会成员的利益。因此大学自治并不能够排除国家权力的监督，更不能脱离法治的轨道，而必须沿着法治的轨道运行。国家权力的监督无疑是确保大学自治依法进行的必要条件。但是，国家权力的监督必须是适度的，而不能侵害大学自治，否则，大学自治制度建立的初衷就被破坏。因此，国家权力对大学自治的监督应是一种有限度的监督。国家权力对大学自治的监督主要包括：

一是对高校校规的监督。高校自主制定高校校规，是大学自治的一项基本内容。而高校校规同行政机关的规章、行政规范一样，也有可能侵害到相对人的利益。因此，对高校校规进行监督是必要的。就高校校规的内容而言，大体上可以分为两个方面，即学术方面和管理方面。对于这两者，国家权力的监督也应该采用不同的标准。对于学术方面的规定，如高校制定的录取博士、硕士及本科学生的标准以及论文答辩、职称评定的标准等，是与学校的学术权力密切相关的，是高校在综合考虑学校之间的差异、学校的声誉、生源及学校将来发展等情况的基础上制定的，对其审查应该较为宽松，应该允许学校在学业、学术方面制定出比法律、法规、规章中更严格的标准。但是，对于超出或提高的程度应有所限制，而不能无限度地提高标准。而对于高校在管理方面的规定，则应该适用合法性审查标准，并应严格遵守法律保留原则，如高校校规不能违反法律规定而制定限制婚育的规定等。

二是对高校的行政执法行为的监督。大学自治的内涵，大致上可以分为人事自治、财政自治、学术行政自治与管理自治四个层面。[16]高校作出的行政执法通常涉及到大学自治两方面的内容，即学术行政自治与管理自治。如颁发毕业证书的行为即属于学术行政自治的范畴，并与学术权力直接相关，而开除学籍的行为则属于管理自治的范畴，通常并不关涉学术权力。对此，国家权力对高校在这两个领域的行政执法行为的监督也应该是有区别的。对于学术行政自治领域的执法行为，为了避免出现侵害高校的学术权力和防止出现外行审查内行的情况，国家权力的监督应只是程序合法性监督。而对于管理自治领域的监督，则应严于前者，应是合法性监督，不仅包括程序合法与否的监督，而且还行包括实体合法与否的监督。

2．大学自治必须遵循法治的基本要求。大学自治除了应该接受国家权力的监督外，还应遵循法治的基本要求，做到：

首先，大学自治的程序合法。程序合法、公正是现代法治的基本要求之一，大学自治的运行同样应该如此。无论是制定校纪校规，还是在大学自治领域的行政执法，都应该做到程序的合法、公正。如在制定校纪校规方面，实行类似于立法听证的听证制度，并应该将校纪校规予以公布等。而在行政执法方面，也应遵循现代法治所要求的事先通知、给予陈述和申辩的机会、说明理由、送达制度等。在做出开除学籍、勒令退学、不颁发毕业证、不授予学位、开除公职等这类严重影响相对人权益的行为时还应建立听证制度等。此外，在学术权力的行使上也应该做到程序公正。

其次，完善高校的内部救济制度。大学自治决定了国家权力的监督是有限的监督，因此，必须完善高校内部的救济制度，从而更大限度地保护相对人的利益。如对于因学术权力而导致的争议，由于专业性的限制，国家权力的监督只应是程序合法性的监督，这就要求应在高校内部设立相应的救济机制，从而对学术争议给予合理的评判。此外，高校内部救济制度的完善，也可以最大限度的减少争议的发生并减少国家权力对高校内部事务的干预。

On Rule of Higher Education Law and Self-government of University

Abstract: Rule of higher education law is embodied rule of administrative law in territory of higher education. Self-government of university is the important system to protect the freedom of doctrine. Rule of higher education law not only support self-government of university, but also provide guidance for self-government of university。

Key words:Rule of higher education law；Self-government of university；Support；guidance

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[1] 应松年、袁曙洪主编：《走向法治政府：依法行政理论研究与实证调查》，法律出版社2001年版，第254页。

[2]此外，还对部分法律、法规、规章进行了修改，如 2004年8月28日全国人大常务委会通过了《学位条例》的修正案，2005年3月29日教育部公布了新修订的《普通高等学校学生管理规定》等。

[3] 参见北京实海淀区人民法院行政判决书（1998）海行初字第142号，载于《最高人民法院公报》1999年第4期，第139－143页。

[4] Vgl.ER.Huber，Selbsterwaltung der Wiertschaft 1958.转引自高家伟：《德国的自治行政制度》，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第6卷），法律出版社2003年版，第316页。

[5] 此处的大学乃是泛指，其意相当于“高等教育机构”。

[6] 许育典：《法治国与教育行政》，（台湾）高等教育文化事业有限公司2002年版，第290页。

[7] 邓世豹：《论司法介入大学管理三原则——以大学对学生管理权为例》，《高教探索》2004年第1期。

[8]［美］伯顿·克拉克：《高等教育新论——多学科研究》，郑继伟等译，浙江教育出版社1988年版，第24页。

[9] 王建华：《从理念到制度：对“大学自治、学术自由”的再思考》，《青岛化工学院学报》2001年第3期。

[10] 许育典：《法治国与教育行政》，（台湾）高等教育文化事业有限公司2002年版，第345页。

[11] 高家伟：《德国的自治行政制度》，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第6卷），法律出版社2003年版，第331页。

[12] 参见董保城：《教育法与学术自由》，（台湾）月旦出版社股份有限公司1997年版，第130－131页。

[13] 张钰：《试论大学的学术权力》，《黑龙江高教研究》2001年第3期。

[14] 夏再兴：《什么是学术权力？》，《咸宁师专学报》2001年第1期。

[15] [法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。

[16]许育典：《法治国与教育行政》，（台湾）高等教育文化事业有限公司2002年版，第345页。

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