一、建立中国农民社会保障体制的意义和紧迫性
社会保障是伴随着工业革命、市场经济的出现而出现，由国家通过法律实施的一种制度化举措。实施社会保障被视为现代国家的一项义不容辞的责任，而国民依法享受相应的保障待遇应该是保障对象的权利，是一种不可剥夺的生存权和发展权。因此，中国农民社会保障体制建立的意义和迫切性就必须放到我国正在进行的工业化、市场化、国际化的时代背景去考察和思考。
(一)现代市场经济的扩散是建立农民社会保障体制的根本原因
从现代国家社会保障体制的建立过程分析，现代社会保障是伴随着现代市场经济的出现而出现，用于消除现代经济所带来的风险的一项制度安排。相对于传统社会和传统经济，现代社会和现代市场经济的风险主要表现在以下三个方面。
第一，现代社会和现代经济必然要面对市场风险。现代经济体制一方面因分工带来效率的提高，从而带来了社会生产力的飞速发展；另一方面它也带来了全面经济危机的可能，当生产的产品不能被市场所吸收，必然导致企业破产、工人失业、银行出现危机等等，而一部分企业的破产可能导致整个生产的链条发生崩溃直至全面的经济危机。一旦危机到来，大量的工人失业，无家可归、流离失所等等社会惨剧。常见的现代经济风险有失业、工伤等，为了降低工人失业和工伤的风险，现代失业保险、工伤保险等社会保障制度在工人长期不懈的斗争下得以产生①。
第二，伴随现代经济演变的现代社会要求有新的、现代的养老方式。随工业革命的展开，市场经济的渗透，人们之间的关系慢慢脱离了传统的血缘和地缘关系，主要靠职业为纽带联系在一起。同时，大家庭和大家族模式也宣告破产，这样以家庭保障为主的传统养老保障难以适应现代小家庭社会的需要。在一个小家庭社会，家庭将因沉重的养老保障而破产。因此，建立现代社会养老保障体制是传统社会向现代社会转变的必要条件②。
第三，现代社会的高流动性要求有社会医疗卫生保障制度。在现代经济社会，传统农业已经成为很小的部分，主要以第二、第三产业为主，这导致了人们的大规模流动和向城市迁移，由以农村生活为主转变为现代都市生活。这种高流动性和高度的城市集聚使卫生、健康成为公共产品，要求政府出面提供医疗和卫生保障。
改革开放以来，中国工业化、城市化和国际化的速度不断加速，这导致传统的自给自足的小农经济逐渐退出历史舞台，农村劳动力向城市流动加剧，亦即使那种依靠土地作为生存保障的基础不再存在，并导致传统的大家庭结构瓦解，小家庭逐步成为最主要的家庭结构形式。在这种情况下，过去农业社会行之有效的家庭保障形式已难以抵挡工业化时代的生存风险。特别是，由于长期实行城乡分割政策，工业化并没有带动农业人口的大规模向城市迁移，享受城市社会保障。因此，虽然中国农业产出到2004年仅占国内总产出的15％，但是我们的城市化率还不到40％。这样导致大量的农民从事城市工作，过着城市生活，但仍然依靠土地和家庭保障，使部分流动的农民工面临巨大的生活和生存风险，依靠他们自己很难承担，必须加快农民工融入城市的步伐，让其像城市人一样享受现代社会保障。同时，市场向农村、农业的不断渗透，使我国农业具有“过渡性农业”的特征，承担了大量的市场风险，这种风险仅仅靠农民自己来承担和分解既是不可能也是不公平的。因此，必须由国家出面来协调，建立农民社会保障体制，这是广大农村、农民和农业适应向现代市场经济和社会转型的基本条件，也是农业现代化和全面建设小康社会的必要条件。
(二)二元保障体制下农村保障体制的失灵要求建立现代农民保障体制
建国后，我国在经济发展水平很低的条件下就建立了以集体经济为基础的家庭保障为主、集体保障为辅的包括农村合作医疗制度、“五保”制度和救济制度的农村社会保障体制。当然，囿于当时的经济发展水平，这种社会保障体制的覆盖面是很狭窄的、保障水平是很低的、仅仅能够保障被保障对象的生存需要，有时甚至连生存都难以维持。但是，就是这种低水平、低覆盖的农村社会保障体制大大提高了中国国民的福利水平，这一点被新中国建国后的人均预期寿命、婴儿死亡率等人类发展指标的大幅度提高所证明。
从表1可以看出，即使我们以北京居民1950年的出生时的预期寿命作为当时全国农村居民的出生时预期寿命，到改革开放的1978年中国农村居民的出生时预期寿命也有很大的增长，男性增加了12.8岁，女性更是增加了19岁，这无论放在哪个国家都是一个巨大的增长。增长的取得与中国政府关注农村的医疗卫生条件有很大关系。这可以从这一时期农村医疗卫生条件的改善得到证明。
表1 1950—1978年间中国部分地区的人口出生时预期寿命
年份 地区 全部平均人口 男性 女性
1950 北京 — 53.9 50.2
1953 北京 — 61.2 60.5
1957 11个省 57.9 — —
1978 23个省 68.2 67.0 70.0
城市 71.3 69.4 73.2
县 67.9 66.7 69.2 |
资料来源：作者根据《中国人类发展报告-1999》[1] 编写。
表2表明，从1952—1979年间，中国农村的医疗卫生事业③ 一直在不断发展，即使在十年“文化大革命”期间，我国农村的病床数和医务人员都在增长，这可能是中国农村人均寿命提高、婴儿死亡率降低的重要原因。因此，虽然改革开放前的保障体制层次很低，但是它确实提高了整个农村、农民的发展水平。
表2 1952—1979年间医疗卫生事业的发展
病床数(千张) 医务人员(千人) 年份 卫生机构(个) 总数 县级 县级所占比例(％) 总数 农村 1952 38987 160 39 24.3 690 343 1957 122954 295 74 25.1 1039 408 1958 196829 426 113 25.1 1329 409 1960 261195 655 200 30.5 1505 414 1962 217985 690 253 36.7 1414 474 1965 224266 766 308 40.2 1532 494 1969 153891 993 538 53.9 1471 455 1972 135127 1337 785 58.7 1708 453 1975 151733 1598 961 60.1 2057 510 1979 176793 1932 1192 61.7 2642 607 |
资料来源：联合国开发计划署. 中国人类发展报告-1999：经济转轨与政府的作用[M]. 中国财政经济出版社，1999. 25.
然而，改革开放以来，集体保障由于家庭联产承包责任制的实行而迅速走向衰落。家庭联产承包责任制取代原来的集体经济是建国以来中国农业生产和经营方式的一次重大变革，实现了所有权和经营权的分离，极大地提高了农业生产效率和效益。但是，家庭联产承包责任制实行的新的分配方式使集体内部积累机制被削弱，公积金(用于再生产)和公益金(用于福利和公益事业)难以保证按时足额提取，集体保障赖以维系的基础被削弱。同时，伴随农村集体经济的衰落，基层干部的权威大不如前，难以实现计划经济时代集体的组织功能。这样，即使“五保户”、贫困户等特殊对象需要的生活保障，也难及时提供，甚至难以实现。随农村合作医疗体制的衰落和卫生健康的市场化改革，农民“因病致贫，因贫致病”的现象在当今普遍盛行。如何使农民走出“贫困的恶性循环”陷阱是摆在我国政府和社会面前的最大问题。而这一问题的解答仅仅依靠农民自身可能无法解决，必须政府出面实施“临界最小努力”。建立农村社会保障体制就是政府实施“临界最小努力”的最佳手段，同时这一政策的实施也能提高农民的人力资本水平，最终实现中国农业经济和农村经济的再次腾飞和中国经济的持续快速发展。 (三)农村家庭保障作用的逐渐降低
首先，我国农民自古以来所依赖的土地的保障作用逐渐弱化。第一，城市的扩张、乡镇企业的发展和小城镇建设造成了我国耕地资源的大幅度减少。新中国成立初期，人均耕地0.18公顷，近年来耕地每年减少1000多万亩，2000年人均耕地减少到0.105公顷左右。第二，由于农业比较利益的降低和中国农民人的经济价值的提高，农村出现了大面积的土地抛荒和土地复种指数降低的现象。第三，改革开放以来，工农产品价格“剪刀差”曾经有所缩小，但是近年来又开始扩大。如1982年为228亿元，1983年为307亿元，1983年到1986年在276亿元到307亿元之间[1]。据计算，到2000年我国工农产品剪刀差相对量大约依然达到60％—70％[2]。工农产品价格剪刀差的继续存在，加剧了土地的比较收益降低。以上所述的三个方面都导致农业比较收益和绝对收益的减少，从而弱化了农村土地的社会保障功能。
其次，农村家庭保障因家庭规模、结构的变迁与人口的流动化和老龄化而难以实现。由于计划生育政策和农民经济价值的提高等经济原因及非经济原因，农村人口老龄化加快，农村老龄人口不仅基数大，而且所占的比例比城市高，再就是老龄化的速度加快。同时，由于城市就业和工资的“逆向选择”导致大量的青壮年劳动力流入城市，更加快了农村的老龄化速度。老龄化对养老提出了更高要求。但是，中国农村家庭的小规模化、子女数量的减少与人口的流动难以满足这一要求。这迫切需要整合农村的养老资源，走社会化养老模式可能是消解这一发展困境的重要道路。
传统的二元保障体制因家庭联产承包责任制的推行、集体经济的弱化而难以发挥作用；以土地和家庭保障为主的传统保障又在新的社会结构、家庭结构中不堪重负；农业和农村的市场化、现代化又把广大的农民带入了现代市场经济之中，人们不仅面对传统的自然风险，还必须面对市场风险。这种种情况和环境的变化迫切要求建立农村社会保障体制，促进城乡利益均衡，构建一个利益和谐的新型乡城关系，为最终建立小康社会提供强有力的保障。
二、农民社会保障体制的双重价值
既然建立农民社会保障体系具有如此重要的意义和紧迫性，那么，为什么中国农民社会保障体系迟迟难以建立？这可能要从我们目前对待社会保障体制的理念和利益集团行动的逻辑出发才能给出一个比较合理的、严谨的理论解释。当前我们对待社会保障体系的理念是一种明显的工具价值观，忽视了建立农村社会保障体系的“建构性作用”④ 或称为目的价值。
(一)农民社会保障体系的工具价值
当前，无论是赞成建立农村社会保障体制的或认为时机成熟的人，还是反对者或时机不成熟者都是从社会保障体系的工具价值——认为社会保障的建立“可以对经济发展过程做出富有成效的贡献”[3] 31——的角度出发来认识建设社会保障体制的必要性和紧迫性。这种观点来自两种西方社会学的社会福利理论：功能主义和冲突主义社会福利理论。
早在20世纪50年代和60年代，欧美就出现了一种从功能主义出发的社会福利理论，被称为“社会行政观点的社会福利理论”。这一理论把社会福利视为解决社会失调或社会问题的一种方法，以维持社会的整合和秩序。它研究的重点在于政府社会福利，以及这些福利解决社会问题的功能。该理论认为，现代福利国家的社会福利服务，即是为了解决人类社会贫、愚、懒、脏、病等“五害”，因此，就有收入维持政策、教育政策、就业安全政策、住宅政策以及健康政策等政府社会福利政策的制定。功能主义把社会福利视为政府的一种旨在解决社会问题乃至社会结构的积极干预措施，从“功能必要性”角度剖析社会福利模式的发展与演变的原因。
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