布丹是第一个用主权定义国家的重要人物。虽然在罗马帝国时代，已经有人系统而确切地表达了主权观念的大部分要素，但在整个中世纪，权力的复杂分散湮没了这些表述。直到近代开端之际的权力集中，才出现复兴这些概念并使其精致化的环境。[26]布丹认为主权是国家拥有不受限制的立法能力。这种立法能力（主权）既是绝对不受限制的权利，又是非授权的、永久的，不可抛弃的无上的权力，是不受法律限制的、对臣民的权力。布丹还认为，主权者，即不受制自己或前任创制的法律的约束，也不受制被统治者的法律实践的约束，即使这些法律与习俗有健全的理性依据，总归还要由主权者的自由意志来左右。除上帝外，尘世上没有比处于主权地位的人主更伟大和更受人尊重了。各位主权的人主是上帝所设立的助理以发号施令于众人。在布丹看来，教会和帝国本身都不能威胁主权，他否认教会有权干涉正在发展中的民族国家的宗教和世俗事务。
关于主权的内容，布丹分为8类：立法权，宣布战争、缔结条约权，官吏任命权，最高裁判权，赦免权，有关忠诚、服从的权力，铸造货币和度量衡的决定权，课税权。这些权力都是主权者处于国家元首地位的具体决定权，实际上也表明主权者可控制习惯法。立法可以改变习惯，但不能像中世纪那样由习惯来决定或改变法律。这样，布丹的主权理论就有两个方面。从内部观察：一切权力都是主权的派生物，它不能等于更不能超越主权；从同等其他国家方面观察：主权也是不受拘束的权力。当时，甚至在今天，绝对不受限制的主权是否也要受到某种限制呢？布丹对此也是矛盾的。他曾说主权要受到上帝的限制，要受神法和自然法的限制，人主没有破坏神法和自然法的权力，至少包括自由和私有财产的不可侵犯性。在这方面，布丹的思想仍属于中世纪。但布丹又说主权是不受限制的最高权力，这就产生了矛盾。主权是受限制的还是不受限制的，这是不相容的两个主题。直到后来霍布斯才解决了这个问题，它把君主的权力提高到无以复加的程度，即绝对君主主义。
布丹一方面承认国家主权与上帝的联系和根据自然法的相互责任，另一方面他又指出，对于国家主权不存在审判官。布丹认为，国家主权必须是最高主权，没有任何东西可以凌驾于它的上面。这个国家主权理论是近代国家理论的标志之一。霍布斯以该观念为出发点，对绝对权力的必要性进行了辩护。他将国家描述为许多功利主义的权力集合，为了维护和平以及克服自然状态，国家必须是法律的，也是道德的最高渊源。霍布斯的论证方法是通过“社会契约”确立了一个强而有力的统治者或主权者的绝对的、至高无上的政治权威，他认为绝对王权是社会稳定和文明发展所必需的，是人们的惟一出路。在这里，霍布斯运用他的国家契约论来增强绝对主权学说。在自然状态中，强制性的权力只是依赖于个人能力的，而社会契约则确立了一种组织化和系统的强制性权力。
布丹把主权解释成制定法律的权力，而霍布斯则把它当作通过法律并与法律相一致，或没有法律、置法律于不顾地进行强制的权力。布丹认为家庭是国家的基础，而霍布斯则强调作为个体的人——对荣誉的热爱和对死亡的恐惧在驱赶着他们，最高统治者的权威来源于人民的认可。事实上，人民只有推戴最高统治者为自己的代表之后，才能成为名副其实的人民。卢梭则认为重要的是公民和臣民的同一。对卢梭来说，他不同意将立法权委托给他人，因为人民是统治者（统治者和臣民是同一的），因而必须行使那种统治权力为自己立法。卢梭认为，处于自然状态的人们生活没有保障，因而每个成员通过契约组织起来，把自己的权利交给整个社团，构成公共意志。社会契约的结果是产生了一个集合体，它包括了所有参加表决的个体成员。这个统一的机构具有自己的生命和意志。这就是共和国。从被动意义上，它可以叫国家；从主动意义上，它则叫主权。它的成员，从集体的角度就是人民；从分享主权的角度（如制定法律），就是公民；从遵守国家法律的角度，则是国民（臣民）。
于是主权概念就有两种用法，一是将主权置于人民之上，一是将主权置于人民中间。这两种概念的不同运用甚至会产生冲突。欧洲30年战争（1618-1648）的《威斯特发里亚和约》成了构成近代主权国家为单位的国际秩序的基础。对内来说，主权是最高的、独有的、管辖的权力，对外来说，主权者独立于其他主权者，这样欧洲便形成了主权国家分立、互相抗衡的国际秩序。这也是近代国际法的起点。以上说明，主权思想在16-17世纪的崛起，迎合了某些社会需要——社会内部秩序的需要和国际政治秩序的需要。如果说，合法性关注的是特定政府统治的权利的话，主权则关注特定国家存在的权利。18-19世纪主权变成了国际法的基本原则。19世纪奥斯丁强调主权的至上性，到第二次世界大战前，仍是“绝对”主权时代，法西斯主义国家甚至将中央集权推到极至，不仅不能容忍对手的存在，而且不能尊重任何限制。现代国家和主权学说的中心在于断言：主权国家不承认有任何更高的统治者。除少数人外，几乎所有的阶级的政党都把国家主权作为一项宗教信条而接受下来。民族国家非常珍视它们的主权，政府也小心翼翼地保护它。二战期间和之后，国际秩序不单包涵原有的主权原则，而且还加上了人权原则和自决原则，在这个体系里，主权和人权、和平逐渐出现了一个新格局。
主权观念的潜在目的同样为权威主义的德国政治理论家卡尔·施密特所颠覆，他提出了主权观念无法回避的一个问题：是否存在主权？只要关于主权在谁存在争执，实际上就可能存在至少两个潜在的最高统治者。然而，施密特将主权界定为决定什么时候这一关键形势出现的权力。根据这一解释，最高统治者就是任何能取消所有法律和宪法，宣布紧急状态，并规定谁是朋友，谁是敌人的人。换句话说，主权被有力地重新界定为宣布复归自然状态的权利。[27]事实上，种种主权观念都使以下要讨论的一个问题变得更突出了：人们普遍认为，大家守法才有自由可言，但法律必须由人来制订。那么，法律制订者处在什么地位？如果他在法律之下，他就无法制订法律；如果他在法律之上，那么他属下的臣民就无法保护自己的自由权不受侵害。霍布斯当然同意现代国家的臣民应当用法律来治理，而不是听由专制者随意摆布，但在现代社会的条件下统治者应当握有处理紧急情况的决定权。在这个理论层次上，问题仍然没有解决。换句话说，将足够的权力交给一个最高权威总带有冒险的成分。从现实的角度我们可以争辩说，不这么做的危险性更大，因为没有一个高高在上的权威，一个臣民就无法保护自己不受其他臣民的伤害。霍布斯等人认为治理国家可以依据理性的人们之间的道德协议，也就是一套道德规则，叫做自然法，后来又叫做自然权利。这或许能解决主权中隐含的危险性。与霍布斯同时代而比他年轻的约翰·洛克在《政府论》（1689）中含蓄地批评了霍布斯。洛克嘲讽说，将决定臣民权利的绝对权力交付给一个人，这想法就等于“认为人愚蠢到这样的地步，他极力防范野貂或狐狸来捣乱，却甘愿被狮子吞噬，甚至认为后者更无害。”在实践中民主和分权的方式能够改造主权，使它不能滥用国家权力。自然法、人的权利、公民承诺、民族主义、共同意志等概念都至少能在某种程度上提供缓解矛盾的思路。然而即使在治理得最良好的国家里，我们都必须承认政治权力是一种必要但又危险的东西。任何预防措施都不能完全保证安全。
这一问题在今天也变得越来越严重，因为现代科技在不断增强统治者的实际权力。炸药的发明使贵族领主们的堡垒形同虚设，而书刊审查和对出版的控制使统治者可以在一定程度上决定臣民们能接触到什么样的观点。我们可以清楚地看到，现代国家已经把关于政治的整个观念颠倒了过来，这是因为宗教信仰的变化而引起的。古典时期的人们从为国家服务中得到人性的最大满足。现代人作为个体最关心的是灵魂得救。他们往往认为国家的作用是保障和平，使他们能够推行自己的计划。人们也许认为这样的国家是软弱和分裂的，但实际上现代国家相当强硬、持久。德国哲学家黑格尔在《权利哲学》（1821）中说国家是“上帝在地球上进军”。预言式地表述出继他之后的许多欧洲人的看法：国家与宇宙命运之间有某种联系。过去两个世纪中发生的大规模战争证实了这个看法。从日渐衰落的中世纪王国基础上产生的主权国家，是人类能力所能创造出来的最接近上帝般无限威力的产物。有两种对立的国家观值得我们注意：一是对国家的自由派观点，来自中世纪的自由和王权的观念，主张建立良好的公民秩序。第二种观点认为国家是一种压迫工具，高高在上地从精神上压抑着受它奴役的臣民，所以国家是一种压制人的东西，需要用人性来改造。第二种观点激发了这样一种设想：超越国家，创造一个完美的共和体，使政治中不可避免的那种统治者与被统治者之间的鸿沟能够最终被填平。概括地说，现代政治和法治始终在这两种观点所代表的倾向之间摆动。[28]
（六）结束语
近代民族国家作为一个政治实体出现后，其结构、本质及其意义是什么？换言之，国家的安全和存续这一现实性问题的正当性是什么？对这些问题的回答是近代社会一开始就摆在政治法律思想家面前的重要问题。从思想传统来说，现代国家和主权观念的出现与国家权力的增长紧密地联系在一起；国家权力逐渐镇压了地方和社团的自治体，或者将它们限制在中央权力的范围内。马基雅维里就是这种国家权力的杰出鼓吹者。对马基雅维里来说，国家权力的任务是尽可能长地避免走向威胁所有国家的政治衰败。在这一点上，君主不必尊重一般的道德。[29]马基雅维里首先提出“国家理性”学说，他把国家的安全与存续问题提到惟一价值的高度来讨论，认为国家理性存在于国家自身，特别是当国家安全和存续危在旦夕时，国家总体要求对于个人来说就变成必然的责任。这样，国家的理性根据就变成了作为整体的国家单方面的需求，个人在这个理性中没有了地位，失去了存在的根基。[30]
最早用主权理论来定义国家的是法国人布丹，他被视为现代国家和主权观念的始作俑者。在1576年出版的“国家论六书”中，布丹写道：“主权是一种公民与属民之上的并高于法律的权力。”这项理论简单来说，就是每个独立的国家都具有最高的立法权，它在两个方面无与伦比，那就是，它不承认还有更高的权力，同时它有无可限量的权威。[31]布丹的这种主权理论与马基雅维里的“国家理性”学说一样，中心点仍然在于关注特定国家存在的权利，并“反对国家的功能应在有限领域实行的观点，认为政府活动没有范围限制”。[32]不过，布丹的这个看法前后也不尽相同，他保留了统治者受自然和上帝法律束缚的旧观念。相比之下，16世纪的英国的政治理论家托马斯·霍布斯更始终如一、更激进。霍布斯试图抹去束缚的最后痕迹。他认为，通过契约任命一位统治者，人类就会一致同意放弃自然状态。虽然布丹和霍布斯都坚持认为主权不可分割，拒绝对权力行使的传统进行约束，但他们都没有鼓吹暴政。两人都在内战背景下进行写作，都竭力说服自己的同胞，主权国家是安全惟一的保证。惟有有一位统治者，人们才不会受内战的蹂躏。[33]
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从经济角度思考宪政
无法刻意建构的宪政秩序--有限理性和宪政