修宪权之“基本架构限制”(3)

六、宪法第42条修正案与“基本架构”理论
不过，印度政府想方设法要彻底推翻这种对于其修宪权的外在限制，在不能通过司法机关本身的行动达到目的时，印度政府通过了有“小宪法(mini-constitution)”[44]之称的第42条宪法修正案。第42条宪法修正案共有59款，十分庞大，内容繁多，甚至于印度学者都承认它极有可能是世界上最长的宪法修正案。[45]该宪法修正案深刻改变了印度宪法关于基本权利、行政津贴、司法审查、联邦结构以及修宪程序等方面的规定。
    在宪法第42条修正案提交议会讨论之际，印度政府的司法部长阐述了本修正案的一个目的，即它不仅重申议会在国家内的最高法律地位，而且还宣告，法院并不具有裁断宪法修正案效力的功能，进而消除未来任何议会与最高法院对抗的可能性。为此目的，它为宪法第386条即修宪程序条款增加了两款规定，意图彻底摆脱司法机关对修宪权的控制。这两款规定的内容是：第一，新增加的第4款规定：任何法院不得依据任何理由对本修正案实施前后根据本条规定对本宪法（包括第三篇的各条款）进行的任何修改提出质疑。第二，新增加的第5款规定：为消除疑问特宣布，宪法赋予议会根据本条规定通过增补、变更和撤销等方式修改宪法的权力不受任何限制。这两款规定，使得议会的修宪权成为至高无上的、不存在任何限制的权力。

    学者们对本宪法修正案褒贬不一。反对者认为，如果修宪权是无限的，它就可能摧毁宪法本身。一个在宪法之下、并产生于宪法的权力不可能被解释为能够摧毁宪法本身。从逻辑上讲，议会拥有的仅仅是受限制的修宪权，因为议会本身就是宪法的产物，它不能超越和凌驾于宪法之上。[46]学者们认为，以此种方式来攫取所谓的议会至上本身就令人惊叹不已，因为它甚至对议会权力的程序性限制都进行了颠覆，而这一点即使在议会主权的母国也是得到承认的。在成文宪法的联邦民主制下，对于本修正案的意义，历史会做出最终的裁断。[47]
在1980年发生的MinervaMills v. India案中，宪法第42条修正案的效力受到了挑战。由5名法官组成的法庭一致认定宪法第42条修正案第55款的规定（即关于宪法第368条的修改）违反了宪法的基本架构，是无效的。法院认为，为宪法第386条授予的权力并不是无限的，而新增加的第5款规定授予了议会的修宪权比天还高。实际上，一个有限的修宪权本身就是印度宪法基本架构的一个方面，对修宪权的限制不能被摧毁。法院还认为，司法审查权本身就是宪法基本架构的组成部分。[48]法官们阐述道：

我们的宪法建立在国家三种权力，即立法、行政、司法的巧妙平衡之上。对法律之效力的评判，是法官们的职责之所在，也是其义务。如果法官们被剥夺了这样的权力，宪法给予人民的基本权利就只是一种饰物，因为没有救济的权利就不成其为权利；刚性宪法也将成为柔性宪法。宪法第368条第4款完全剥夺了公民根据宪法第32条享有的最有价值的救济模式。它授权议会可以摧毁宪法的一统性，并附带规定任何法院都不能对此摧毁宪法行为的效力做出评判，这是极为显明的对修宪权限制的违犯。如果一条有可能摧毁宪法基本架构的修正案不能被宣告无效，那么为实施此修正案而通过的法律将逃脱司法审查，因为它将得到法院无权宣告无效的宪法修正案的保护。宪法第13条之规定因此也将变成一纸具文，即使是普通立法也能够摆脱法院的审查，因为它们是法院不能质疑的宪法修正案的产物。第42条宪法修正案之第55节之规定，超越了议会的修宪权因而无效，因为它取消了对议会修宪权的任何限制，并且授予议会以伤害和摧毁宪法基本或者本质属性和基本架构的方式来修改宪法。[49]

与印度政府的预期恰恰相反的是，宪法第42条修正案反而进一步扩大了“基本架构”限制学说的影响力，其正当性得到了越来越多的认同。1978年，印度议会再次酝酿修改修宪程序，按照草案的规定，如果将来的宪法修改涉及下列事项，就必须付诸公民投票决定：（1）宪法的世俗或民主特征；（2）宪法第三篇规定的公民权利；（3）自由和公正的选举；（4）司法之独立性；（5）公民投票之规定。虽然上述草案得到了人民院的同意，但由于议会联邦院的反对而未获通过。按照印度学者的看法，上述事项实际上就是议会眼中宪法之“基本架构”，议会的这个举措也意味着议会对于“基本架构限制”理论的最终接受。[50]而至少在1980年代以及之后，“基本架构限制”理论就已经成为印度宪法的一个确定命题。[51]

七、简单的分析
从比较宪法的角度看，修宪机关（议会）超越修宪限制的情形在印度表现得最为突出，议会与最高法院之间的斗争也表现得最为激烈。当然，自从印度最高法院在1980年的MinervaMills v. India案中宣告第44条宪法修正案之第55款无效之后，印度议会并没有再度掀起对抗，“基本架构限制”作为一个确定的宪法命题得到了各界广泛的接受。从表面上看，这一切似乎是表明，司法部门完全可以作为宪法的“唯一守护者”，对修宪机关是否超越修宪限制的行为进行有力的监控。不过，对于印度的这个例子而言，与其说它是司法部门可以成为修宪限制监控者的证明，不如说这个事例本身表明了印度法律制度的某种非正常状态。这种非正常状态表现在两个方面，一是印度议会对修宪权的滥用，宪法之修改几沦落为宪法之摧毁；二是最高法院与议会之间围绕宪法修改的争斗。

本文认为，即使没有宪法的明文规定，宪法修改依然存在特定的界限。原因在于，其一，宪法并非条文的杂乱组合，而是一个承载特定价值的秩序体系。[52]例如，美国宪法序言规定，宪法的目的，就在于“建设更完美的联邦”(form a more perfect Union)，宪法的修改当然不能偏离这个方向。[53]其二，宪法修改不同于法律修改。立法机关修改法律的权力当然包括废除法律的权力，因为立法机关修改法律的权力并非来自特定之法律，而是来源于宪法；而宪法修改则完全不同，修宪机关的修宪权并非其固有，而是源于宪法之授权。既然宪法修改的法律效力来源于现存宪法，因此从逻辑上说修宪机关决不能将现行宪法所承载的价值体系完全摧毁，这就像一个人无法抓住自己的头发使自己离地三尺一样。那种通过修改宪法将现存宪法完全改变的做法，事实上可能存在，但从逻辑上说这已经不是“修改”宪法，而是在“摧毁”宪法了。
 
不过，修宪机关不能超越宪法修改存在的特定限制，并不表明法院可以当然成为修宪限制的监督者和执行者。这两者之间并没有逻辑上的必然联系。换言之，司法审查不能扩展到修宪权之行使。首先需要明确的是，在分权原则之下，法院的司法审查权并非绝对。如果法院既可以解释宪法，又可以宣告宪法修正案无效，则势必会威胁到法院与权力机关之间的微妙平衡。其次，正像美国当代著名宪法学家Tribe所指出的那样，国会提出宪法修正案的事实，足以反映国家对现行宪法运作方式的深刻不满。诉诸宪法修改的行为，应当视为是国家整个法律体系已经出现某不连贯界点(a point of discontinuity)的信号。这个界点虽然没有达到革命的激烈程度，但远远不能以普通立法的方式解决。在这种情形之下，法院并不是具有解决此问题能力的适当机关。[54]再次，在印度，像美国一样，对宪法修正案的司法审查，以具体讼案的发生为条件。这两者之间的时间差使得法院的司法审查只有在某宪法修正案生效多年之后才能进行，而此时已经形成了以此宪法修正案为基础的、较为稳固的法律制度。这将使法院面临非常困难的抉择：如果宣告宪法修正案无效，就等于触发了一场法律“地震”。比如说，在美国，宪法第14条修正案被称为美国宪法的“拱顶石”，[55]但由于在程序方面的问题，一直有人指责它是无效的。因此在20世纪50、60年代有人接二连三在法院对它的效力提出挑战。[56]但在这个时候法院所能做的，只能是维护，而决不可能是推翻宪法第14条修正案。既如此，为什么非要置法院于尴尬境地呢？！最后，司法审查的意义，在于对多数民主施加一种必要的制约。但是需要明确的是，法院本身就是社会的一部分，当整个社会都处于狂热状态之时，即使法院保持清醒，它也不能独挽狂澜于既倒、独扶大厦于将倾。需知，司法究非万能！

美国联邦最高法院虽是司法审查的始作俑者，按照其司法最高性理论，联邦最高法院的判决如同宪法，具有最高的法律地位。[57]然而，虽然曾经多次介入宪法修改领域，但联邦最高法院从未宣告过任何一条宪法修正案为无效。在有的美国学者看来，修宪程序的一个主要功能，就是为国会提供制衡联邦最高法院判决的一个有效途径。[58]如果法院反过来还可以对宪法修正案的效力进行司法审查，那就将导致司法和政治部们之间的直接对抗，而这绝非国家之福，对法院也没有任何好处。经过罗斯福“新政”之后，联邦最高法院显然认为与政治部们对抗并不是什么好事。[59]因此，在1939年发生的Coleman v.Miller[60]案中，法院认为宪法修改属于“政治问题”，并没有司法审查的任何立足之地，因为“从修宪案的提出到生效的整个修宪程序都具有政治性，不受制于司法机关的任何指导、控制以及干涉。”[61]

在某种程度上，印度议会与最高法院之间围绕宪法修改的反复斗争，与南非议会以及法院围绕着Harris v. Donges一案产生的纠纷非常相似。在20世纪初，英国议会颁布了由南非制宪代表起草的“1909年南非法”作为南非宪法。该法规定，南非议会有权以多数决的方式修改“南非法”的绝大部分条款，而对于另外一些条款则必须以三分之二以上的多数才能进行修改，这被称作“刚性条款(Entrenched Clauses)”，其中之一规定开普省黑人享有选举权。1931年，英国议会通过了威斯敏斯特法，确认了各自治领的独立宪法地位。此时，南非国民党(the Nationalist Party)就认为，南非已经成为一个主权国家，因此可以将“南非法”所确定的“刚性条款”抛之脑后，进而建立全面的种族隔离。1951年，在Malan出任总理期间，南非议会以多数决，而不是三分之二以上的绝对多数通过了“《代表分离法案》(Separate Representation of Voters Act)”，取消了在开普省实施的黑人选举权。不过，这项法案随即被开普省最高法院宣告无效。Malan政府随即向南非最高法院提起上诉，最高法院认为，尽管南非已经成为一个主权共和国，但为1909年南非法奉为神圣的“刚性条款”决不能够被以简单多数决的方式进行修改，因此判决政府败诉。在此情势之下，南非议会通过了特别法案——议会高等法院法(High Court of Parliament)——设立了特别上诉法院。这个特别上诉法院审理了南非政府的上诉，并撤销了最高法院的判决。而南非最高法院又宣布议会设立这个特别上诉法院的立法无效，因此其裁决根本不成立。[62]要不是南非议会发觉这样没完没了不可能产生任何效果，否则这样的你来我往还将无限进行下去。因为这绝非法治国家之常态！

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