【摘要】 同美国宪法相比，我国宪法对政府机构的约束是非常柔性的约束，对于税收、拨款、人员编制等等实在的权力，宪法基本上没有规定。这些，为机构膨胀提供了方便。
【关键词】机构膨胀；中国宪法；美国宪法；刚性；柔性
所谓机构膨胀，是指国家机构的数量不合理增多，机构内部的工作人员不合理增多，导致扯皮推诿、争权夺利、人浮于事、效率低下、税负沉重的一种政治现象。机构膨胀有多方面的原因，宪法上的漏洞是重要方面。
（一）限制权力——刚性的“不得”与柔性的“不得”。
美国宪法及其27条修正案中，共有79个“不得”（shall not或no shall或Neither… nor shall），除了第十三条修正案中的“不得”（“奴隶制和强迫劳役都不得存在”）兼有针对地方政府和白人民众的性质，其余78个“不得”都是针对国家机构和公职人员的。美国宪法中出现过6个“禁止”，只有第十八条中的两个“禁止”是针对民众的。即禁止百姓产生、运送、销售酒类饮料，禁止酒类饮料的进口和出口，但是，第十八条修正案被后来的第二十一条修正案废除了，改为由邦国法律加以限制，违反邦国法律限制的酒类生产和消费行为予以禁止。所以针对百姓饮酒的“禁止”实际上只有半个。
在我国宪法及其31条修正案中，共有22个“不得”、两个“不可”和14个“禁止”。其中，针对民众的“不得”7个，“不可”2个，“禁止”9个，如“禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”（第四条），“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”（第十二条），“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”（第十二条），“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划”（第十五条），“不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”（第四十一条），“不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”（第五十一条），“不得有危害祖国的安全,荣誉和利益的行为”（第五十四条），“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”（第二条修正案），等等。抽象地针对所有主体（国家机关、社会组织、官员个人、民众个人）的“不得”4个，“禁止”5个，如 “任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”（第三十六条），“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体”(第三十七条)，等等；针对公职人员的“不得”共7个，内容仅仅是限制任期和兼职的，即不得兼任和不得连续任职两届以上。
完全针对国家机关的“不得”，只有两个，而且仅仅是限制立法权的，即第五条第二款“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”；第六十七条全国人大常委会的第三项职权，“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”。因为法律解释权完全掌握在立法机关自己的手上，因而这两个“不得”也不是刚性的，对于全国人大及其常委会是没有限制作用的。
防止国家机构膨胀的“不得”、“不可”、“禁止”一个没有。宪法第二十七条规定“一切国家机关实行精简的原则”。这虽然是针对国家机构的，但是太原则，没有刚性条款配套，很难发挥作用。美国宪法虽然没有直接限制国家机构数量的规定，但是立法和财税制度方面的刚性规定，使得机构的增加十分困难。
（二）税收和拨款——明确规定与没有规定
在美国宪法中，“借款”出现1次，“拨款”出现2次，“款项”出现1次，“公款”出现1次，“账目”出现1次，“货币”出现6次，“税”字出现28次。宪法将税收、借款、铸币、拨款等财政大权赋予国会，并要求“除根据法律规定的拨款外，不得从国库提取款项”（第一条第九款第七项），政府财政直接受到宪法的约束，一旦国会拒绝拨款，政府机构就要关门。事实上，无论是联邦政府还是邦国政府，政府机构因为无钱办公而关门的事都发生过。 在我国宪法中，“预算”出现过5次，“财政”出现过8次，但是“决算”一次也没有出现，也找不到“拨款”、“资金”、“货币”、“钱”、“费用”、“经费”之类的词汇，“税”字出现过1次，是针对民众的，规定公民有纳税的义务（第五十六条）。可见，我国政府用钱在宪法上不受决算约束，也不受拨款制度和货币制度约束，也不受征税权的约束，因为宪法中根本就没有这些东西。因此，下面的故事就一点也不稀奇：财政局的一个处长到党校学习，发现教室里面的设施比较陈旧，便豪迈地、慷慨地说，我来资助一下吧，于是大笔一挥，几十万资金便划到了党校的账上，党校的教室就被更新了。一个处长可以如此，市长、厅长、省长……又如何呢？既然政府挣钱、花钱都不受宪法约束，那么多设一些机构就不会受到钱的约束，更没有任何一个机构因为没钱花而关门。
（三）收费权——违宪审查的有与无
政府能否向老百姓收费，中国宪法没有规定，其他国家的宪法也没有规定，既然宪法没有规定，政府收费就没有宪法依据。然而，不仅中国，法治比较健全的西方国家也存在政府收费的问题。虽然有些收费项目似乎也有合理性，但是，为什么要在税外收费？费与税的界限在哪里？为什么不能将税费统一起来？宪法为什么不能明确禁止政府收费？这些问题，世界各国的宪法学家都几乎没有研究。
美国也存在政府收费的问题，不过，都有法律加以规定和限制，并且法院对于收费的立法还要进行合宪性审查。比较而言，中国的政府收费问题更加突出和严重，主要表现是：一是不仅没有宪法依据，一般也没有法律依据，主要依据是文件、政策和土政策；二是项目特别多，百姓难以承受；三是宪法监督机构不监督而是由行政机关自我监督，于是，一些收费项目被取消了，令外一些新的收费项目又产生了。
既然各级政府都可以规定收费项目，都可以用收费弥补税收的不足和财政的缺口，因此，它们就不怕机构的不断膨胀，不怕没钱发工资。实际上，有许多机构就是为了收费（以及罚款——特殊的收费）而设立的。
（四）组织制度——行政机关自设机构的可与不可
美国宪法没有要求制定行政组织法和法院组织法，但是宪法第一条第八款（关于邮局、军队等等）和第三条第一款（关于联邦下级法院）以及后来的宪法惯例将机构的设置权赋予国会，宪法第二条第二款第二项将官员的任命权赋予总统和参议院，总统、法院、部长可行自行任命低级官员但必须事先得到法律的授权。这样就基本上堵住了政府机构自我膨胀的漏洞。
在我国，早在1954年，宪法就规定：“国务院的组织由法律规定”。这一规定的意图很明显，就是要用法律限制国务院的机构膨胀。这一规定在形式上也比美国宪法显得完善。但是，漂亮的宪法规范并没有得到立法机构的执行，最高立法机构在很长的时间内，没有制定法律去规定“国务院的组织”，任由国务院的机构自行膨胀。到了1975年修改宪法时，在张春桥等极左人士的操控之下，干脆将“国务院的组织由法律规定”之规定从宪法中删除了。1978年，宪法被再次大修，但是没有恢复“国务院的组织由法律规定”的规定。1982年，宪法第三次大修时，恢复了“国务院的组织由法律规定”的规定。1982年12月10日，最高立法机关通过并公布了《中华人民共和国国务院组织法》。按理说，有了这部《中华人民共和国国务院组织法》，国务院的机构应该得到很好的控制了。然而，24年来，每一轮的机构膨胀都是从国务院开始的，每一轮的机构改革都要先拿国务院的机构开刀，这是什么原因呢？
笔者以为，国务院的机构在《国务院组织法》公布实施之后仍然不断膨胀，《国务院组织法》自身负有极大的责任。
首先，这个《国务院组织法》制定得太匆忙。五届全国人大五次会议于1982年12月4日通过了《中华人民共和国宪法》，6天之后的1982年12月10就通过并公布了《中华人民共和国国务院组织法》，时间太急促，参加会议的代表们恐怕还没有来得及弄清楚“国务院的组织由法律规定”的精神实质，就投票表决《国务院组织法》了。《国务院组织法》的起草者在如此短促的时间内，是不是已经弄懂了宪法的精神实质恐怕也很难说。因此，这部《国务院组织法》的质量是很值得怀疑的。第二，《国务院组织法》没有对国务院中行使国家行政权的组织机构作出任何规定。该法仅仅在第七条中规定了一个仅仅是内部办事机构的组织。内容是：“国务院设立办公厅，由秘书长领导。”这个办公厅，宪法没有规定，也不宜规定，由《国务院组织法》规定，符合宪法的要求。遗憾的是，《国务院组织法》没有根据宪法的要求规定国务院中行使行政权的各种组织。第七条之外的各个条款，多为职权、程序方面的原则规定，没有规定国务院的具体组织。
第三，《国务院组织法》将“国务院的组织由法律规定”之宪法规范变更成了“国务院的组织由全国人大或其常委会决定”。该法第八条规定：“国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定。”“规定”变成了“决定”，一字之差，差之毫厘，谬之千里。“国务院的组织由法律规定”，意味着国务院每增加一个机构，都必须修改《国务院组织法》，已经规定好的东西，老去修改它，给人不尊重前人、不尊重传统、不尊重祖制的印象，会严重影响到立法机关的形象。所以，经常修改《国务院组织法》是不可能的，至少要间隔三五年才能修改一次，相应的，国务院的机构膨胀就相对困难一些。“由全国人大或者它的常委会决定”，则意味着国务院增加机构只要全国人大常委会同意就可以了，全国人大常委会每两个月就开一次会，每次开会都要决定一些事情，自然也可以决定国务院的机构的增加，每做出一个这样的决定，也都能显示出全国人大常委会似乎很有权威，这样，国务院的机构膨胀就很方便了。
第四，《国务院组织法》授权国务院自行设立机构。该法第十一条规定：“国务院可以根据工作需要和精简和原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人二至五人。”什么叫“直属机构”？难道国防部、外交部等等不是国务院的“直属”机构而是国务院的“间属”机构？什么叫“主管各项专门业务”？难道外交部、教育部、国防部主管的不是“专门”业务而是“普门”业务？这一条说白了就是：国务院增加机构其实也不需要全国人大或者它的常委会同意，报请全国人大或其常委会决定不过是个形式，万一人大不同意，也没有关系，就自行设立若干个所谓的“直属机构”好了。
（五）编制权——政权与治权
上文已述，美国高级官员的任命权由总统和国会共同掌握，低级官员的任命要得到法律的授权。所以，美国的编制权在国会，属于政权的范畴。
在我国，清末搞过编制法，如1906的《大理院编制法》。后来再也没有搞过。2001年，俞敬忠等33名代表提出《关于制定〈国家机关机构与编制法〉的议案》，提议全国人大尽快将国家机关机构与编制的立法列入立法规划，通过法律对中央和地方各级国家机关包括人大、政府、法院、检察院的机构设置分别作出规定，对于中央和省级国家机关各部门的领导人员职权和工作人员编制也应分别作出规定。但是，快6年了，这个议案连审议程序都未能进入。
修宪权之“基本架构限制”
“国家尊重和保障人权”的宪法分析