宪法第三条规定：行政机关、审判机关、监察机关都由人大产生。根据这一规定，编制权属于政权的范畴，然而，实际上的编制权却完全由行政机关掌握，行政机关不仅可以随意任命低级官员，还可以任命高级官员，如正部级的国务院法制办主任，甚至，人大、法院、检察院的人员编制都掌握在行政机关手里，政权变成了治权，这显然是本末倒置。因此，掌握编制大权的行政机关可以自己产生自己，膨胀得最快，不掌握编制大权的人大、法院、检察院膨胀得就相对慢一些。
（六）党政关系——党权及其活动范围的差异
在美国，政党是公民权利的体现，不行使国家权力，不吃财政饭，党的机构不能成为国家机构，因此在宪法上没有划定政党的活动范围，宪法对于公民权利的保障和限制也就是政党的活动范围。 在我国，政党是革命和战争的产物，行使着国家权力，吃财政饭，政党的机构也是国家机构的一部分，宪法关于公民权利的保障和限制不足以成为政党的宪法界限，因此有必要在宪法上明确政党的职权范围和行使职权的程序。
宪法第五条要求“各政党……都必须遵守宪法和法律”，中国共产党第十二次全国代表大会也要求“党必须在宪法和法律的范围内活动”。然而，党的活动范围究竟有多大？界限在哪里？理论上未能明确，法律上没有具体规定。这样，党权无限的问题一如既往。既然党权无限，各级党组织的附属机构，以及党组织决定成立的行政机构，也就得不到有效的制约，机构膨胀在所难免。
1996年，鄙人根据政治学、宪法学的基本原理，以及1982年宪法和十二大党章的有关规定提出了“党主立宪”的主张，基本含义一是要明确党的职权范围，二是要明确党行使权力的程序。①但是，20年来，这个主张尚未成为现实。
2006年6月15日，中央党校周天勇课题组向中共中央政治局提出了一个《从经济发展角度思考和设计政治体制改革》②的研究报告。据香港及海外舆论评价，这个报告的核心思想就是要实行“党主立宪”，③果真如此，相信机构膨胀的问题一定会得到有效的制约。
（七）议行关系——合一与分立
美国宪法第一条第六款第二项规定：“参议员或众议员在当选任期内，概不得被任命担任在此期间设置或增薪的合众国管辖下的任何文官职务。凡在合众国下供职者，在继续任职期间不得担任任何一院议员。”这一规定使议员不受行政机关的领导和管辖，实现了真正的议行分立。美国宪法第六条第一项规定：“参议员和众议员应得到服务的报酬，这种报酬由法律确定，从合众国国库支付。”这一规定保证议员不用担心自己的饭碗，敢于对行政机关事实制约。第二十七条修正案又规定：“改变议员报酬的法律，在众议院换届之前不得生效。”这一规定堵死了行政机关用涨工资的办法拉拢议员的可能性。
我国宪法以议行合一作为指导原则，导致人大与政府基本上是一回事。如全国人大的组成人员中，70%以上是官员，其余代表，非官员代表，也不一定是真正的民众，如宗教界的代表，看起来是百姓，实际上也是有级别的，不是处级以上的和尚根本不可能成为出席省级人大或全国人大的人民代表。这些无官职、有官级的代表基本上也是吃皇粮的。我国宪法虽然规定人大常委不得兼任行政司法职务，但是却不排除兼任其他吃财政饭的官员，如政党和政治团体的干部、军队干部、国办企事业的领导干部，等等，这些干部都享受公务员待遇。这样一来，真的议行合一了，代议机关和执行机关是一回事了。人大及其常委会其实就是行政、司法以及“准行政”或者“半行政”等等执行机关的人员组成的，你让他们如何制约这些执行机关？所以所谓人大对执行机关的监督，实际上就是执行机关的自我监督。
皇粮基本上是由各级行政机关掌控的。端谁的碗，就要受谁的管。既然各级人大的组成人员基本上都要吃行政机关的皇粮，那么他们基本上都是行政机关的下级，就都要受行政机关的管制，他们怎么可能依据宪法中的精简原则去制约行政机关的机构膨胀呢？
（八）直接民主——实在与否
在宪政完善的国家，如果政府滥设机构而导致民众负担加重，民众可以通过和平集会、和平请愿等等方式直接进行制约。民众之所以可以如此又是因为宪法对民众的权利和权力有刚性的保障。美国宪法第一条第九款第三项规定：国会“不得通过公民权利剥夺法案或追溯既往的法律。”美国宪法第一条修正案又规定：“国会不得制限制言论自由或出版自由的法律，不得制定剥夺人民和平集会和向政府请愿申冤的权利的法律。”有了这些刚性的“不得”，政府滥设机构就会随时受到新闻舆论和民众的反制。而在我国，由于宪法中没有这类刚性的“不得”，公民权利没有落到实处，处于比较虚化的状态，法律、行政法规和红头文件都可以限制民众的权利和权力，使宪法中的言论、集会等等自由权利基本落空，政府滥设机构增加民众负担时，民众就不可能进行主动的有效力的制约。民众除了采取逃税、逃费、占道经营等等消极办法以外，无法制约政府增加税费的行为。而民众的这些消极行为又成了政府增设管制机构和增加人员编制的冠冕堂皇的借口之一。
（九）中央与地方、上级与下级——权责划分的明确与不明确
美国宪法第十条修正案规定：“本宪法未授予合众国、也未禁止各邦行使的权力，保留给各邦行使，或保留给人民行使。”这一规定使得联邦政府与邦国政府的职权界限非常明确，各干各的事，各负各的责，很少扯皮。邦国的政府机构也无需与联邦政府机构一一对应，不会出现联邦政府增加机构邦国政府就必须增加机构的事情。
美国各邦国宪法规定了严格的中央集权制，地方政治事务（如税收、治安、民兵组训、公共建设项目）基本上都由邦国中央政府负责，除了特大城市以外，市镇县乡村的管理机构基本上无事可做，也没有税收和警察队伍，基本上干一些相当于中国的居委会或者物业公司所干的事情，所以根本没有增加机构和人员编制的欲望和冲动。许多城市的市长薪酬很低，年薪一元的市长不乏其人，在校中学生也可以兼任市长、县长、镇长。④
在我国，宪法对于中央和地方的关系的规定十分不明确，地方上的上下级关系更加不明确。宪法规定国务院领导地方各级人民政府的工作，上级政府领导下级各级政府的工作，这种规定实际操作起来就形成了权力不断往上集中，责任不断往下分散的局面。要集中权力，就必须不断增加机构以加强领导，上面设立了一个新的机构，下面为了表示重视和服从也要设立相应的机构，这就导致各级国家机关不断的、同时段的横向膨胀。上面要分散责任也必须时常增加机构以便诿过于人，于是，下级越多越好，不但导致机构的横向膨胀，而且促使机构不断的纵向膨胀。于是，违反宪法的纵向机构越来越多，省县之间有所谓的“行署”法，县乡之间有“区公所”，乡村之间有“管理片”或者“管理区”，村下面还要设村民小组，任命小组长。
上个世纪九十年代实行了分税制度，使得中央和地方终于有了一个方面权力的明确划分。然而，50%以上归中央的分税制度明显不合理，因为中央在得到50%以上税收的同时，并没有将50%以上的事务明确收归中央处理。地方上的税收分到县乡基层政府的少之又少，但是许多本应当由中央政府承担的事务却仍然要由基层政府承担，计划生育，这项天下第一难的工作主要由乡级政府负责，九年制强制免费教育（俗称“义务教育”）的责任前些年主要由乡级政府承担，这几年主要有县级政府承担，还有水利建设、医疗卫生建设、国道以外的道路交通建设、社会治安管理等等事务也都要基层政府承担。但是基层政府并没有分到相应的税收，没有钱怎么办？所以基层政府就要搞经营，把自己变成企业；就要乱收费、乱罚款，以弥补财政的不足。而为了搞钱又必须增加机构和人员编制，增加了机构和人员编制就要增加工资和办公支出，又必须进一步在宪法之外搞钱，又必须继续在宪法之外增加机构和人员，形成恶性循环。
为了精简机构，必须依照责任权力统一原则来规范中央与地方的关系以及上下级关系。凡是对上负责的机构，人员都应当由上级任命，费用都应当有上级承担。对下负责的机构，人员则应当由下级或者民众选举，费用由下级或者民众承担。集权必须集责，分责必须分权。既然中央政府要领导地方各级政府，那么地方各级政府的人员都应当由中央政府统一任命，费用由中央政府统一负担。秦代至清代，两千多年，中央集权一直就是这样搞的，哪有地方搞选举、地方养官员、中央搞集权的道理。从秦到清，两千多年机构膨胀的“成果”不如最近二十多年，原因就在于科学的中央集权优越于不科学的中央集权。从华盛顿到小布什，美国两百多年机构膨胀的“成果”不如我们几十年，原因在于美国既搞了科学的分权又搞了科学的集权，而我们既没有科学的集权又没有科学的分权。
【注释】
①刘大生：《试论党主立宪制——社会主义初级阶段合适政体之探讨》。《社会科学》1989年第7期。
②傅剑锋：《中央党校课题组提交政改报告》。《南方周末》，2006年6月29日。
③高 瑜：《江泽民文选与党主立宪》。《蘋果日報》2006年8月11日。
④沐杰：《美英频现"少年官"：英国15岁高中生当镇长》
修宪权之“基本架构限制”
“国家尊重和保障人权”的宪法分析