一种观点认为“政治权利是指公民依据宪法和法律的规定，参与国家政治生活的行为可能性。它表现为两种形式:一种是公民参与国家、社会组织与管理的活动，以选举权与被选举权的行使为基础；另一种是公民在国家政治生活中自由的发表意见，表达意愿的自由。”并将政治权利分为广义和狭义的理解，选举权与被选举权是狭义的政治权利，而广义的政治权利则包含了参与组织管理的权利和表达意见的自由。[11]
外国宪法学者对政治权利的具体内涵也没有一个统一的认识，但是仔细研究国际人权公约体系我们就会发现三部法律性文件组成一个完整的公民权利体系：公民权利，政治权利，经济社会文化权利。二战后,特别是在1948年联合国大会通过《世界人权宣言》、1966年联合国大会通过《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会及文化权利国际公约》以来,越来越多的国家特别是发展中国家的宪法参照这三个国际人权宪章分门别类地规定本国公民的基本权利。我国政府先后于1997年10月27日、1998年10月5日签署了《经济、社会和文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》,2001年2月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第20次会议批准了《经济、社会和文化权利国际公约》,而《公民权利和政治权利国际公约》的批准也只是一个时间问题。
另外我们可以通过1948年以后制定的各国宪法中对公民宪法权利的规定看出各国宪法权利的分类中都有政治权利的规定。[12]
例如,1949年哥斯达黎加宪法第四章为个人权利及保障、第五章为社会权利与保障、第八章为政治权利与义务。
1961年委内瑞拉宪法第三章“公民的义务、权利及保障”分为一般规定、公民的义务、个人权利、社会权利、经济权利、政治权利6节。
1967年巴拉圭宪法第五章“权利、保障和义务”分为个人权利、社会权利、经济权利、工人的权利、政治权利、义务6节。
1982年葡萄牙宪法第一篇“基本权利与义务”分一般原则,权利、自由与保障,经济、社会与文化方面的权利与义务三章。“权利、自由与保障”一章又分为权利、自由与人身保障,参政的权利、自由与保障,工人的权利、自由与保障3节;“经济、社会与文化方面的权利与义务”一章又分为经济方面的权利与义务、社会方面的权利与义务、文化方面的权利与义务3节。
1982年土耳其宪法第二篇“基本权利和义务”,分为一般规定, 个人的权利和义务,社会、经济权利和义务,政治权利和义务四章。
1983年萨尔瓦多宪法第二篇“个人的权利和基本保障”分为个人的权利、社会权利、公民和公民的政治权利三章。
1986年尼加拉瓜宪法第四章“尼加拉瓜人民的权利、义务和保障”分为个人权利、政治权利、社会权利、家庭权利、劳动权利、大西洋沿岸村社权利等6节。
1990年克罗地亚宪法将“人和公民的基本自由和权利”分为综合条款,个人的和政治的自由和权利,经济、社会和文化权利三部分。
1991年马其顿宪法将“个人和公民的基本自由和权利”分为公民的和政治的自由和权利,经济、社会的和文化的权利,基本自由和权利的保证,经济关系的基础四部分。
1992年乌兹别克斯坦宪法第二部分“人和公民的基本权利、自由和义务”分为总则、国籍、个人权利和自由、政治权利、经济和社会权利、保障人的权利和自由、公民的义务七章。
1992年斯洛伐克宪法第二章“基本权利与自由”分为一般条款,基本人权与自由,政治权利,少数民族和种族团体的权利,经济、社会与文化权利,保护环境和文化遗产的权利,司法及其他法律保护的权利等7节。
1997年波兰宪法第二章“人与公民的自由、权利和义务”分一般原则，个人自由和权利,政治自由和权利,经济、社会和文化自由和权利,保障自由和权利的措施，义务6节。这方面的例子不胜枚举,足以给我们启发。
我国现行1982年宪法第二章“公民的基本权利和义务”是从第33条到第51条一条一条地规定我国公民的各项基本权利，而且是一条规定一项基本权利,显然没有进行分类，属于逐条立宪模式。这就造成这个政治权利含义的模糊性和不确定性，宪法不能提供可信任的规范性条款，普通的法律又怎能把握住它的实质性内容呢？刑法也因此在政治和本身之中寻找依据。其实早有学者指出这种立宪的弊端：“随着时间的推移，这种不分类的立宪模式的局限性逐渐暴露出来了,它使我国宪法各项公民基本权利的内涵不清晰、性质不明确,相互之间还有交叉,不利于我国公民基本权利的实现”。[13]甚至有学者指出，1982年宪法上出现“政治权利”是受了1979年刑法的影响。[14]
从各国宪法学和宪法文本中的对公民权利的分类来看，在宪法中规定政治权利是符合合乎理论和实践要求的，只是政治权利的具体范围需要严格的界定。我国宪法学者一般将选举权与被选举权、表达自由（言论、出版、集会、结社、游行、示威）和其它政治参与的权利——监督权和参与国家公职即我国宪法中规定的管理国家事务、社会事务、管理经济文化事业等一律认为是政治权利的内容。但在国外的宪法学中大多将六大自由作为一般的表达自由或者表现自由列入精神自由的范畴之中，将选举权与被选举权、担任国家公职的权利、监督权等参与国家政治生活的权利界定为政治权利。另外考察世界各国的刑事立法,剥夺言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利,作为资格刑的内容,不仅是绝无仅有,而且其存在的合理性、存在的价值也值得怀疑。[15]
第35条所规定的六大自由在宪法学上不应该界定为政治权利，理由是：从权利的性质看，第35条规定的六大自由不独表现在政治领域，而且表现在文化、经济等领域，例如，人们行使结社自由所创建社团可以是学术性质的，我们中国法学会宪法学研究会就是这种社团，也可以是经济性质的，在外经商的温州人就在当地设立了温州人商会。有论者认为,应对这里的言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利“似乎可”采用“合宪性限定解释”的方法将其限定在“政治性”的范围之内，以避免对刑法条款的合宪性审查。[16]这种观点是值得商榷的,如果仅仅从宪法解释的技术角度考虑将宪法第35条规定的上述六项自由局限于政治性的,仅作政治性的理解实质上回避了刑法是否合宪的问题本身，同时制造了新的问题：政治性的表达自由是政治权利，那么非政治性的表达是何种权利呢？极为重要的是,六种自由作政治性和非政治性的划分,虽然理论上可行,立法中也可以区分政治性的和非政治性的，但在实践中由谁来判断、依据何种标准、采用何种方式来判断是否是政治权利却十分困难。故而我们主张应把这六种自由的排除在政治权利以外，界定为表现自由。
（二） 政治权利的性质及相对性
政治权利被列入基本权利或者宪法权利的体系之中，表明了他的重要性，需要免受国家的侵犯（国家不作为），并且国家必须予以保障（国家作为），确立宪法对其之保护并提供不同于普通法律救济的宪法救济。[17]换一个角度思考的话，哪些权利是基本权利不是一纸宪法就决定了的，而是随时代的变迁而不断发展的，受到诸如政治民主程度、经济发展水平、文化价值观念以及社会意识形态的制约。
政治权利是与公民资格密切相联，是现代国家公民参与公共政治生活的权利。在民主化和法治化的国家，国家机构的组织和运行的合法性既需要有公民的参与组织国家机构的成立，又需要公民参与创制、复决法律，监督国家权力的行使与工作人员的行为。政治权利的内容主要是选举权和被选举权、创制权、复决权、罢免权、监督权、请愿权等。政治权利的取得取决于个人对某一社会政治共同体的成员资格与身份，取决于公民义务遵守情况，只有对国家尽了一定义务的人才可以享有全部的政治权利，因此，政治权利是现代民主国家的制度性权利。
政治权利具有道德属性和国家属性。宪法规范是对国家权力与公民权利关系的界定，通过规范性的宪法，个人获得了对抗国家权力的属性，客观上要求国家不得无视个人的正当性的权利，并以此作为国家行为的不可逾越的边界。政治权利的出现与人权观念，人权原则密切相关，最初以参政权的形态表现出来，带一定程度的超实定法特征，具备人权的道德属性或者自然属性；同时人民主权所带来的民主制度的发展使选举权与被选举权成为衡量一个国家民主程度、文明进步的标尺，公民只有通过选举这个参与国家政治的制度性设计来达到“当家作主”的理想，也正因为如此政治权利是制度性的权利。
政治权利的实效性与可救济性。各国宪法将政治权利具体的加以规定一方面表达了社会政治共同体对于基本价值理想的宣誓，同时也是具有法规范意义的可以援引防范来自各方面侵犯并可获得救济的以宪法文本为依据的实定权利，具有无可争议的法的效力。
基本权利的受限制性是现代宪法学的重要特征，反映了基本权利的相对化、客观化和社会化的趋势。对基本权利限制的命题是为了更好的保障人权而提出的，限制是为了更好的保护，看似矛盾的语言背后却是更深的经验和理性的考量。问题是剥夺是否是一种限制呢？还是对限制的突破？很多国家的宪法文本中规定了权利的不可剥夺性，如法国《人权宣言》将公民的基本权利视为“自然的、不可剥夺的和神圣的”权利；而美国宪法第一修正案规定：“国会不得制定下列法律：……削减人民言论或出版自由，……”西方的自然法思想和二元化的法律体系中宪法是实定法，公民的自然权利先于实定的宪法，宪法是为了公民的自然权利而制定的；公民的自然权利是不可转让、不可削减、不可剥夺的，即使是法律体系中最高位阶的根本法宪法也不能规定剥夺公民的基本权利。但是从我们国家的人权观出发，我们认为宪法权利对于一部分人是可以被剥夺的，特别是中国目前的政治经济社会条件和文化背景下，仍然需要这种资格刑的存在，而且“当今世界各国，大多有资格刑的规定”，[18]但是在刑事立法上对于政治权利的剥夺则需要规范化和法治化。
三、剥夺政治权利行为的规范化、法治化
（一）宪法与“最危险的部门”
我们知道美国宪法制度中把司法审查权之所以交给法院除了普通法的传统外，很重要的一点就是马歇尔法官作为联邦党人严格的恪守了建国先贤所宣扬的“司法权是最不危险的部门”，因为，“行政部门不仅具有荣誉、地位的分配权，而且掌握社会的武力。立法机关不仅掌握财权，且制定公民权利义务的准则。与此相反，司法部门既无军权，又无财权，不能支配社会的力量和财富，不能采取主动的行动。”“司法部门既无强制、又无意志，只有判断；而且为实施其判断亦需借助于行政部门的力量。”[19]那么哪个部门是最危险的部门呢？是貌似强大、无处不在的行政权吗？笔者认为不然，对公民的自由和权利威胁最大的应该是立法权。立法者可以制定限制甚至剥夺公民自由和权利的法律，并对行政权和司法权产生法律上的指引。行政权必须依法行政的法治理念早已深入人心，而法官依据法律裁决案件更是职责所在，因此在这里提出立法权的潜在的危险性就合乎时宜。立法权对于公民的权力与利益可能产生最激烈的侵害的情形就是制定刑法以设定刑罚制度，并因此造成公民与国家、社会发生冲突时产生最不可欲的后果。我们不得不去思考刑法究竟是保障犯罪人的权利还是打击犯罪分子的工具？刑罚是手段还是目的？我们的刑法学是“规范性的还是政治性亦或政策性？公民是作为法秩序的主体亦或是刑法的对象即犯罪主体来处理？”[20]
从立宪主义的产生来看，制宪权与立法权的分离暗示了对民主的不信任，打破了立法至上和立法万能的神话，同样法律不是万能的，不能执着的相信制度的力量，权力的力量，只有人权原则才是走向实质法治的通途。宪政意义上的宪法是限权宪法，是为立法机关规定界限的宪法。孟德斯鸠说“公民的自由主要依靠良好的刑法”，因为刑法以剥夺公民的自由为主要的制裁手段，不良的刑法无疑是公民自由的最大威胁，因此制刑权的行使——立法权在刑事立法方面的运作必须受到严格的约束和限制。宪法作为规范国家权力和保障公民权利的基本法，它通过宪法规范中所反映的概念、原则、价值、制度等指导，调控和约束立法，为立法权的行使提供原则和目标并对立法者的活动进行限制，对立法的最终结果进行规诫以保持宪法价值秩序的统一性、客观性与连续性，宪法中体现的权利保障原则和价值统摄立法活动的经验性与民主性、历史性与科学性、必然性与偶然性，并从深远的意义上规划着未来。而且随着宪法权利效力理论和实践的发展，宪法权利逐渐强化了对立法权活动的控制，传统的宪法与法律关系的命题发生了相应的变化，法律本身被纳入到宪法基本权利价值体系之中，成为基本权利的形式。有些宪法权利是不可剥夺、不可削减的，立法者在制定法律时是不得侵犯宪法的这一核心领域的，否则就构成违宪。
中国宪法的变迁——历史与未来
和谐社会视野中的执政党法治理念