关于健全完善人大代表执行代表职务 保障制度(2)

　　根据宪法和代表法的规定，县级以上的人民代表在人大会议期间，非经本级人民代表大会会议主席团许可，在人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。人大代表如果因现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人大主席团或者人大常委会报告。对县级以上的人大代表采取法律规定的其他限制人身自由的措施，也须经该级人大主席团或人大常委会许可。代表法还规定：“乡、民族乡、镇的人大代表，如果被逮捕、受刑事审判，或者被采取法律规定的其他限制人身自由措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的代表大会。”从上述规范内容来看，对代表的人身特别保护权制度包括两个程序性制度：许可制度和报告制度。从实践来看，需要完善以下几个方面：

　　一是许可制度中的程序性规范不清晰。无论是人大主席团或者人大常委会，其作出许可决定应当通过投票表决还是举手表决；提请许可的机关应当口头申请还是书面申请，如果一律要求书面申请，则内容应当包括哪些事实依据、证据材料和法律依据；受理报告的人大主席团或者人大常委会应当考虑哪些因素来决定“许可”，是否只能“许可”而不能不“许可”，假设它作出不“许可”的话如何处理。还有，受理报告的人大主席团或者人大常委会应当在什么时限内作出“许可”。 这些问题均无规定。[8]可见，应当专门对这方面的“许可”程序进行细化。

　　二是对“人大代表如果因现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人大主席团或者人大常委会报告”之规定，这里的报告可以是口头方式还是书面方式，受理报告的机关是否需要讨论审议，如需要则应当采取什么形式，如经讨论认为拘留不当的话如何处理，法律没有明确。对于“乡、民族乡、镇的人大代表，如果被逮捕、受刑事审判，或者被采取法律规定的其他限制人身自由措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的代表大会”之规定，由于乡镇级人大不设常委会，只有主席团主席，在乡、民族乡、镇的代表大会闭会期间，如何受理报告，是否由主席团主席受理即可，这些问题也没有明确。对于实践操作是很不利的。

　　三是对于“其他限制人身自由的措施”的规定如何理解？除了宪法、代表法规定的逮捕、刑事审判和拘留三种形式外，其他限制人身自由的措施是否应当包括诉讼法规定的监视居住、取保候审、行政拘留、司法拘留等措施，实践中并未达成共识。我国其他法律还规定了不少限制人身自由的措施，如刑事诉讼法和民事诉讼法规定的拘传、集会游行示威法规定的强行遣返、卫生检疫法和传染病防治法规定的对染疫人员的强制隔离、治安管理处罚条例规定的对酗酒者的强制禁戒、国务院强制戒毒办法规定的强制戒毒、卖淫嫖娼人员收容教育办法规定的收容教育，以及劳动教养试行办法规定的劳动教养，[9] 甚至监察部门根据监察法采取的“两指”措施，党的纪律检查委员会采取的“两规”措施，都不同程度地限制了人身自由，这些是否属于代表法规定的“其他限制人身自由的措施”，立法和执法上都不甚明确，需要完善。

　　四是有学者认为，确立人身特别保护权的目的在于防止对人大代表进行打击、报复、陷害，以保证其依法顺利履行职务。因此，建议通过法律解释将所有法律法规中规定的限制人身自由措施涵盖于“其他限制人身自由的措施”之中。同时，根据不同情况，将其区别为三种报批程序：（1）非经本级人大主席团或人大常委会许可不得采取的，如拘传、监视居住、取保候审、行政拘留、司法拘留、收容教育、劳动教养等；（2）对在紧急情况下必须先采取措施，然后再向人大主席团或人大常委会报告的，如强制遣返、强制禁戒、强制戒毒等：（3）不需要经人大许可或向人大报告，但应在事后向人大通报的措施，如对染疫人员的强制隔离措施等。[10] 笔者认为，这个建议是适宜可行的。

　　五是各种强制措施的转换是否需要重新报批的问题。在刑事诉讼程序中，拘留、逮捕、审判分属于不同的诉讼阶段，一般由不同的机关执行。对于某一个代表而言，每转换一次强制措施是否都应向人大报告，法律无明确规定，实践中各地做法也不一。有学者建议，鉴于每一强制措施性质不同，执行主体不同，因此每转换一次都应按照规定程序报批。这样有利于人大掌握涉案代表案件的进展情况，防止侵犯代表权益的事件发生，同时也可以监督执法机关严格依法办事。[11]

　　（四）进一步完善执行代表职务的时间和办公条件保障措施，建立健全代表大会的服务性、辅助性机构及其制度

　　代表法对代表执行代表职务的时间保障和办公条件保障作了较具体的规定，[12] 但从实践来看，有关条文还是比较原则，并不能适应执行代表职务的实际需要，许多代表并没有专门的代表工作办公室，只能利用自己的住宿或单位的办公室来接待群众；由于本职工作繁忙，只能牺牲休息时间从事代表工作；一些忠实履行职责的代表在投入大量时间、精力从事代表工作中，也没有专门的助手、秘书来帮助。[13]时间保障方面，不少代表在闭会期间很少参加代表活动，为此一些省市制定代表法细则对不同层级的代表在闭会期间的活动时间作了较为严格的规定，通常要求省级和设区的市的人大代表一年参加代表活动的时间不得少于20天，不设区的市和县级人大代表不得少于15天，乡镇人大代表不得少于10天，但实际上这个标准很难达到，说到底还是与兼职代表制有关。如果将来逐步推行代表专职化后，代表履行职责的时间相应地将大大延长。至于办公条件保障问题，我国目前只给驻会的人大常委会委员配备办公室，在将来推行代表专职化后，给予每个代表一个固定的办公场所十分必要。

　　但仅仅做到上述还远远不够，事实上，在推行代表专职化过程中，我们需要借鉴先进国家的做法，高度重视建设和完善代表大会的服务性、辅助性机构及其制度，这方面我们一直比较落后。有学者就指出，西方议会的辅助性和服务机构的设计和发展经验值得我们借鉴。以美国为例，其国会辅助机构规模庞大，功能齐全。如有号称“世界第一图书馆”的国会图书馆（其年度预算超过2亿美元，人员编制5000余人，是一个大型的信息中心、研究中心）、设备先进的国会研究处以及其他如国会预算局、会计总署、技术评估局及立法顾问局等额外的数量庞大的辅助机构。这些单位承担了为国会委员会、议员及其助理、政府其他部门甚至社会公众提供服务。我国现有的人大服务内容主要还是有关办公机构集中在会议期间编制文件和信息简报、收集提案和议案、组织发布新闻、提供翻译服务以及后勤服务等方面， [14]为代表执行代表职务提供专业性、技术性强的机构比较缺乏，需要适时健全加强。
（五）配置和引进人大专职助理

　　议员助理是“看不见的手”，对议会的实际运作非常重要。国外议会普遍都建立了相对完备的议员助理制度，聘请的专职助理种类繁多、人数庞大，仅以美国为例：早在 19世纪20年代，美国国会就开始着手雇佣助理人员；1946年还专门通过立法改革法规定国会常设委员会助理的数量及薪金支出等事宜；到目前为止，美国众议院有1200左右委员会助理，参议院有1002位，平均每位众议员有17位个人助理，每位参议员有44位立法幕僚或助手。每位众议员允许领取议员经费平均90万美元，参议员约110-190万美元，用于支付助理或雇员的工资和办公费用。委员会助理种类达50多种，有职员、速记员、档案主管、财务主管等，议员的助理种类也有50多种，如立法助理、研究专家、调查员、研究主任、顾问等等。 [15]我国的香港特别行政区，其立法会60名议员，但它的秘书处就有300多名秘书和助理服务人员，这还不包括立法会议员用特别津贴自己聘请的助理人员。相对于我国的各级人大，不仅专门的代表助理服务人员几乎没有，就是编制在人大机关的工作服务人员都偏少（如深圳市三届人大有350名代表，37名人大常委会委员，全机关工作人员包括驻会的人大常委会领导和常委委员在内人数不到100人）。不过，这一现状开始有所改观。2002年1月深圳市人大常委会率先于全国为兼职常委聘请19名法律助理，每位兼职委员聘用一名法律助理。该举措被学界誉为地方人大加强自身建设的制度创新，目前已有其他一些地方人大（如重庆市人大常委会等）引进了这一做法。尽管一些地方人大推出法律助理制度的时间还不长，还不够完善，实践功效还有待于进一步发掘，但该制度已经凸显的内在价值值得关注。它适应了我国在短时间内还无法改变兼职代表制、代表会期制度等情形下，人大面临越来越繁重的立法和监督任务，人民群众对人大工作水平和要求越来越高的需要。实践证明这个制度的效果也是积极的，深圳市人大兼职常委们纷纷反映法律助理的工作的确提高了他们的在立法审议中的质量和效率，一些驻会（专职）常委也希望在条件成熟时为他们聘请法律助理，甚至有同志建议，将来不仅应当为常委们聘请法律助理，还要为他们聘请经济助理、审计会计助理，以适应人大审议财政计划预算的需要。［16］建议国家从战略高度重视建立和完善我国人大法律助理制度的必要性和紧迫性，将确立法律助理所需经费列入人大预算，由国库开支。同时建章立制，完善法律助理的考试考核、资格认证、职责权限、监督约束等各项制度。当然，从更宏阔的视角出发，应当考虑建立和完善人大各种助理制度，不仅包括法律助理，还应当包括经济助理、科技助理等等。

　　注释：

　　[1]参阅周琼等采写的《人大代表该不该拿职务补贴》，载2003年4月22日《新快报》A6版。

　　[2] 民营企业家、浙江省义乌市全国人大代表周晓光在2003年10月创立了代表联系点，招聘专家助手处理有关事务，这是第一个全国人大代表联系点，2004年 1月，她又在义乌电视台做广告向民间征集议案，此举又被媒体誉为首创。学者毛寿龙在肯定这一事件所表明的政治进步意义时也指出其可能导致金钱政治的消极后果：因为只有周晓光这样的代表才能支付起这样的成本，可能的结果是人大代表越富裕，越有能力联系选民，提出高质量的议案，人大代表越穷，越难提出高水平的议案。参见《南方周末》2004年2月12日A2版相关文章。

　　[3]例如八届全国人大期间，每年给全国人大代表600元补助，九届全国人大期间上调至800元。一些地方也制定了地方性法规对代表给予物质补贴或曰活动经费，由于各地经济发展不平衡，各地代表享有的活动经费多少不等，经济发达的广东省，代表人均每年3000元，但大部分地方只有500元。即使象广东的3000元，对于从事律师、会计师、民营企业家而言，这个数额也远远无法弥补他因参加代表活动带来的经济损失。参见周芳芳：《代表保障制度研究》，载尹中卿主编《人大研究文萃》（第二卷），中国法制出版社2004年版，第357— 358页。

　　[4]参见谢详为：《略论我国人大代表的专职化》，载尹中卿主编《人大研究文萃》（第二卷），中国法制出版社2004年版，第438页。

　　[5]西方国家没有所谓议员的退职保障制度，也与其议会组成人员基本上是政治精英、职业政治家有关，出任议员的人当选前就有显赫的社会政治地位，当选议员后更是知名人士，一旦落选也不愁出路。

　　[6]一些地方人大在制定实施代表法的地方性法规时作了有意义的创新，如重庆市《实施代表法办法》第31条规定：“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决不受法律追究。代表在参加视察、检查、评议、代表小组活动时在有关会议上的发言，也不受法律追究。”

　　[7]蔡定剑著：《中国人民代表大会制度》（第四版），法律出版社2003年版，第203—204页。

　　[8] 某县人民检察院请求批准对一名涉嫌经济犯罪的县人大代表进行逮捕，但该县人大常委会迟迟不作出“许可”决定，结果犯罪嫌疑人闻风潜逃。有的地方人大在制定本地方的代表法实施办法中对“许可”时限做了规定，但时限长短不一。例如湖北省实施办法第23条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会主席团、常务委员会及其主任会议应当在接到执行机关的报告起三日内，作出是否许可的书面答复。”广东省的实施办法第13条则规定：“人民代表大会的主席团或者常务委员会应当在接到报告的五日内批复。”转引自莫江平：《人民代表三论——纪念〈代表法〉颁布10周年》，载《贵州民族学院学报》2002年第4期。湖北省的实施办法还将批准许可权赋予了常委会主任会议，这是超出宪法和代表法规定的越权行为。

　　[9]参见苏元华：《人大代表人身特别保护中的几个问题》，载尹中卿主编《人大研究文萃》（第二卷），中国法制出版社2004年版，第407页。

　　[10]参见苏元华：《人大代表人身特别保护中的几个问题》，载尹中卿主编《人大研究文萃》（第二卷），中国法制出版社2004年版，第407—408页。

　　[11]参见苏元华：《人大代表人身特别保护中的几个问题》，载尹中卿主编《人大研究文萃》（第二卷），中国法制出版社2004年版，第408页。

　　[12]参见代表法第31条、第32条、第33条、第35条、第36条、第38条的规定。

　　[13] 例如辽宁省、沈阳市、沈河区人大代表冯有为自行设立“周六代表接待日”，找他反映问题的排起了长龙，最高峰时一个上午就去了200多人，“接待日”几乎成了“第二信访办”，而这些接待工作他一人承担。冯有为代表是中国科学院金属研究所教授，负责研究所的情报信息工作。记者采访时发现，冯代表是专业时间做代表，业余时间搞本职。参见沙林：《人民代表冯有为》，载《中国青年报》2002年10月30日第9版。
  　[14]孙哲著：《1979—2000全国人大制度研究》，法律出版社2004年版，第332页。

　　[15]孙哲著：《1979—2000全国人大制度研究》，法律出版社2004年版，第333—334页。

　　[16]参见邹平学：《细节之变的制度力量》，载《深圳律师》2005年第2期。

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