对于处理民族宗教问题的指导思想的进一步法制化，我们提出如下建议：
（1）在国家宪法确立的原则下，制定一部《宗教（管理）法》，使国家有关宗教问题的规定体系化，并将之上升到法律层次。从而消除有关规定零乱、不系统，法律效力层次过低，以行政法规、地方法规、部门和政府规章，甚至政策性文件为主的低效状况。
（2）在宪法确立的宗教信仰自由、宗教活动依法进行的原则下，以法律规定来落实党和国家关于民族、宗教无小事，稳定和统一压倒一切及发展才是硬道理的指导思想。既要以法律的形式把民族宗教问题的重要性和党和国家对民族宗教问题的重视体现出来，又要把党和国家对民族宗教问题的基本认识、基本立场、基本政策和基本指导思想体现出来。
（3）通过法律的形式，使党和国家对民族宗教问题的基本立场和基本政策、基本指导思想加以规定，使民族宗教问题的处理会具有更大的稳定性、系统性、一贯性、条理性、权威性。
（4）通过使基本立场、基本政策、基本指导思想的法律化，为民族宗教问题方面的进一步具体立法确定统一的方向性、指导性，使各民族地区立法在宗教管理基本立法统率下形成一个系统、完整，又能充分体现各地区具体情况的宗教管理法律体系。
三、新时斯处理民族宗教问题的基本原则及其法制建设
（一）新时期处理民族宗教问题应当坚持的基本原则
对于新时期处理民族宗教总是的基本原则，其实在我国《宪法》、《民族区域自治法》及其他一些有关立法中已有一定的内容，但包括《宪法》在内，前没有全面具体化和明确化。对于应当坚持的几项基本原则，我们概括如下：
1、宗教信仰自由原则。这一原则在我国《宪法》中已有明确规定，《民族区域自治法》中有也规定。因此，此处不再多论。
2、宗教信仰自由的国家性原则。国家性原则要求宗教信仰自由必须是在国家统一的前提下的自由，如果借口宗教信仰自由损害国家统一，那就必须为法律所禁止。就我国少数民族宗教问题而言，民族问题和宗教问题的性质首先属于国内问题，国家观念是第一位阶的问题，而民族、宗教是属于第二位阶的的问题；坚持国家统一稳定是解决民族宗教问题的前提。这一原则已为我国《宪法》所确立。《宪法》第四条规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。……各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”《宪法》第33条规定：“……任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”历史和实践也证明，维护国家统一是处理民族及宗教问题的基本前提。而且作为任何国家的一名公民，维护国家统一是公民应尽的神圣责任。但对于宗教信仰自由的国家性原则，虽然《宪法》中有所体现，但有必要在宗教管理立法中进一步明确和强调，使其成为每一个公民都应当知道的法律常识，并将之贯彻到国民教育之中。
3、宗教信仰自由的法律性原则。法律性原则要求宗教信仰自由必须是法律规定范围内的自由，宗教信仰自由不能超越宪法和法律规定的范围。这一原则在《宪法》中也已有规定。《宪法》第五条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”对这一原则同样有必要在宗教管理立法中进一步明确和强调，使其成为每一个公民都应当知道的法律常识，并将之贯彻到国民教育之中。人类历史实践证明，从长期发展来看，有法要好于无法，法律越健全，人治的范围越少，人对自己生活的社会环境的可预期性就越强，在社会生活中人的自主性范围就会越多。恶法有时可能存在，但比起人治的害处来，将会小得多。我国“文革”时期造成的诸多损害，正是法制被破坏，法制被践踏的人治结果。要真正维护人类的自由，就必须尽可能多地消除那种某个人说了算，一个领导人说了算了那些范围。要让法律来决定。由越来越多的公民参与甚至决定的民主的立法会越来越接近于完全的善法，促进立法的民主化是我们努力的方向。但倘若不向法治的方向努力，靠人治，将永远是一个动荡的社会，不会有长治久安。
4、宗教事务的自主性原则。自主性原则要求宗教必须国家主权范围内独立发展，不受外国势力支配。这一原则在我国《宪法》中也有规定。《宪法》第 36条规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。……宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”这一原则比较明确，但亦有必要在专门宗教管理立法中进一步强调。
5、不同宗教之间平等性原则。这一原则要求，宗教信仰自由是所有合法宗教都有信仰的自由，而不只是某一宗教的信仰自由。不同宗教之间必须遵循平等、相互尊重的原则。这一原则在我国《宪法》中已有体现。《宪法》第33条规定：“……中华人民共和国公民在法律面前一律平等。……。”第36条规定： “…… 任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。……。”但这些不同条款必须结合起来理解。因此，有必要在宗教管理立法中以明确的表述确立下来。
6、宗教信仰自由不得损害公共利益和他人合法利益原则。这一原则表明，宪法所确立的宗教信仰自由权利，和其他宪法确立的公民权利一样，在享有权利的同时必须履行自己应尽义务。而且，任何公民的任何权利，也只有在尊重其他公民的权利中在能实现。正如孟德斯鸠所说：“自由仅仅是：一个人能够做他应该做的事，而不被迫去做他不应该做的事。……自由是做法律许可的一切事情的权利；如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再自由了，因为其他人也同样有这个权利”。我国《宪法》第51规定：“ 中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。” 《宪法》第36条规定：“……任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。……。”这一原则《宪法》中体同比较明确，但没有直接的表述。专门宗教立法中应当予以明确直接的规定。
以上六条原则是任何现代法治国家公民在享有宗教信仰自由权利的同时都必须遵守的。换言之，宗教信仰自由是在维护国家统一、遵守国家法律、不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益前提下的宗教信仰自由。而且宗教信仰自由是所有合法宗教共同的信仰自由，是有不受外国势力支配下的国家主权范围内的宗教信仰自由。
（二）新时期处理民族宗教问题基本原则的法制建设
对于处理民族宗教问题的基本原则的法制建设，我们提出如下建议：
1、在专门的宗教管理立法中，将上述宪法所包含的六项原则以明确直接的表述确立下来，并将确立为国民教育中必须学习的法律内容之一。
2、宪法或法律中对宗教自由问题的国家性原则、法律性原则、自主性原则、平等性原则等既要直接表述成法律条款，而且应当在宗教管理立法中规定具体的落实制度和对违反上述原则的行为制裁措施。
四、处理民族宗教问题的配套制度及其法制建设
（一）新时期处理民族宗教问题的基本配套制度建设
对于处理少数民族宗教问题的具体措施，应该说不同地区和不同少数民族的具体情况各不相同，措施上也应具有相应的灵活性。但就基本的配套制度的内容上来讲，我们认为，主要应当抓好以下方面：
1、全面、切实促进少数民族地区经济发展、生产力发展是解决包括民族宗教问题在内的少数民族地区问题中根本性的、基础性的内容。对这一点，党和国家历届领导人都有许多认识和论述。在制订和实施少数民族地区经济发展的各项措施中，要处理好民族地区经济与社会发展与民族宗教问题之间关系。需要把对少数民族权利的尊重系统化、制度化、法律化，包括自然与生态环境、居住环境与地域开发，不仅是政治权利，更重要的是经济权利、文化权利等等。同时，注意处理好少数民族地区汉族与少数民族，不同少数民族之间的平衡性，充分创造民族之间平等感、平等发展机会、平等观念、各民族是一家的政治社会氛围。
2、加大少数民族人才培养及人才运用，特别是要加强少数民族干部与汉族干部共同培养，首先从干部层上促进各民族之间的相互了解和沟通，并为少数民族地区发展供应需要的领导、管理人才和技术人才，为促进少数民族地区社会、经济、文化的发展与社会主义市场经济相适应提供领导力量。不仅要对少数民族干部，而且要在汉族地区干部培养中，加强关于处理民族宗教问题能力、技术、法律知识、政策知识的培养，而且必须系统化。并且，要把民族知识在全国中小学教育中作为基本政治素质进行要求。
3、加大各民族人才的区域性流动，尤其是少数民族干部与汉族地区干部进行交流，包括在其他地区提拔和任用少数民族干部。促进各地区、各民族之间的劳动力流动、技术人才流动、文化人才流动、学生就业流动，进一步推动国家观念的发展，使国家观念成为全体国民的最基本观念，而不是民族主义观念和宗教观念。
4、教育、宣传中的历史性、民族性宣传、教育与现实法律、政策宣传教育充分结合。既要让少数民族大众了解汉族与少数民族历史、民族与国家的历史，同时又要了解中国今天的国家与少数民族的发展、原因、做出的努力，既要了解目的、措施，又要了解效果；既要了解正面的效果，又要了解负面的效果；既要了解成绩，又要了解存在的不足和问题。使广大少数民族地区人民充分、积极主动地参与到社会主义经济、社会、文化建设之中。要注意加强少数民族地区文化宣传和教育，鼓励新闻、出版、文化、音像、电影、艺术等等文化部门在少数民族地区的发展、开发、宣传等等。另外，还需要在宣传、教育、文化出版等方面加强监督和管理，注意对少数民族风俗、信仰、习惯等尊重和合法权利的保护。
5、宗教上层的团结与社会下层的帮助相结合。既要充分发挥宗教上层人士的开明性、代表性、权威性作用，又要积极破除下层群众对宗教的依懒性、盲目性，培养下层群众的独立性、自主性、自信性；既要保护和尊重合法的宗教信仰，保持不同民族在宗教信仰文化方面的传承，又要促进通过民族社会、经济、政治的发展，促进民族宗教文化及其他社会文化发展，与社会主义、与市场经济相适应。
6、要注意宗教与民族问题的区别与联系。民族问题与宗教问题尽管是两个问题，但许多时候却交织在一起。因此，必须充分认识到民族问题与宗教问题的复杂性，既要充分运用法律制度保护应当保护的方面，又充分运用法律制度制裁应当制裁的方面。这就要加强民族、宗教方面法制的建设。既要提高区分民族问题与宗教问题的能力和技术，又要充分认识二者之间的关联性、交织性、综合性。同时，要注意民族宗教问题上人民内部矛盾与敌我矛盾的区分。区分两类不同矛盾才能正确、准确、合理、有效地处理好民族宗教问题。
7、建立有效的突发问题处理机制。突发民族宗教事件的处理机制，包括必要的机构设置、人员配备、体制、警察和军队的调动权力等。有效的突发问题处理机制，是维护国家统一和社会稳定，有效打击国内外敌对势力和民族分裂势力必不可少和不容忽视的。
8、加强少数民族地区国家公务人员素质教育、作风教育、责任意识教育、民族知识教育等，坚决、严肃处理侵犯少数民族合法权益、损害民族团结、不负责任的腐败行为和官僚主义行为，进一步提高党和政府工作的权威性。
9、要全面抓好党和国家有关民族宗教问题的政策和法律的准确、正确的落实和执行。
在以上八个方面中，经济发展是根本，少数民族人才培养、干部培养、宗教上层团结和群众基础的建立是基础，不同性质问题的正确区分和突发机制的建立是前提，而消除为腐败和官僚主义、全面落实和贯彻党和国家民族宗教政策是保证。另外，民族宗教问题只是民族问题的一部分，民族宗教问题政策措施是否成功，既要靠民族宗教政策、立法、执法等，而且还有赖于一个系统、有效的其他相关民族政策、立法、执法的建设。
（二）新时期处理民族宗教问题配套制度的法制化
对于以上提出的配套制度，必须加以法制化。对此，我们提出如下建议：
1、通过《宗教管理法》，进一步明确依法确立和保护公民应有的宗教信仰自由；依法确认和保护公民参加宗教活动的权利；依法保护宗教活动场所和依法成立的宗教组织拥有正常宗教活动用品和生活用品的权利；依法保护不同宗教、同一宗教中不同教派各自进行正常宗教活动，并一律平等；依法保护宗教教职人员正常履行其职务，开展正常宗教活动；依法保护宗教团体或寺观教堂接受信徒在完全自愿基础上的布施、乜贴，和按习惯婚丧嫁娶时举行的宗教仪式；依法保护宗教院校及其培养青年一代宗教教职人员的活动，等等。在确认权利的同时，要切实规定相应的侵权责任，在加强各种少数民族、宗教权利明确具体规定的同时，完善宗教侵权特别责任立法。同时，加强相关刑事、行政立法，严厉打击国内外敌对势力和国际极端宗教组织利用宗教进行渗透的活动和行为；严厉打击境外民族分子与国内不法分子的相互勾结，以宗教为幌子，利用部分少数民族宗教信众的宗教感情，破坏民族团结和分裂国家统一的活动；依法打击、防止利用宗教在民族地区制造不稳定因素或故意挑起事端的非法活动；坚决制止利用宗教干涉民族自治地方的行政、司法、教育、婚姻和生产与生活的活动。
2、基于经济发展的是解决民族、宗教问题的根本途径，国家应在《宪法》和《民族区域自治法》的前提下，尽快加强针对不同地区的《区域经济促进法》、《民族地区或西部地区生态环境保护法》、《少数民族文化保护和发展法》、《少数民族特殊权利保护法》等等，以有效促进少数民族地区经济、社会、文化发展，并与生态环境保护相协调。有效促进汉族与少数民族、不同少数民族之间的平衡发展，为各民族、各地区创造平等发展的机会，促进各民族之间平等感、平等观念、各民族是一家的政治社会氛围的发展。
3、根据大力培养少数民族地区干部、团结开明宗教上层、团结广大人民群众及全面贯彻落实党和国家宗教政策的需要，国家应当加强有针对性的《少数民族地区教育促进法》、《少数民族地区人才培养和干部培养促进法》、《少数民族地区社会保障法》、《少数民族地区人才流动、干部流动、劳动力流动促进法》等，为有效促进各民族之间的政治、经济、文化等的进一步交流和了解等创造有利条件。加强对少数民族地区任职的干部管理的立法，包括培养、任用、提拔、薪金、退休等等，都应当根据具体不同地区情况，进行特别的管理。尤其是加强少数民族地区干部（包括少数民族和汉族干部）的政治素质、管理能力、责任意识、民族知识和处理民族和宗教问题能力的培养，并将这些要求通过法律予以明确的规定。强化少数民族地区行政执法、司法等方面的机构建设、人才培养等，以及通过立法促进少数民族地区社会中介机构的发展，为全面贯彻落实党和国家的民族、宗教政策创造条件。
4、通过立法建立民族、宗教等有关的突发事件处置机制，通过立法规定处理的机构、程序、方法等等。这一方面，我国已有相关立法如《游行示威法》、《反分裂国家法》、《戒严法》等。但应当针对民族宗教问题中突发事件的特殊性，进行单独立法。
通过以上方面配套政策措施的法制化，为逐步促进民族地区宗教发展与社会主义相适应，与市场相适应的目标。通过以上立法，形成一个以《宪法》、《民族区域自治法》、《宗教管理法》、《民族地区经济发展促进法》、《区域经济发展促进法》、《民族地区或西部地区生态环境保护法》、《少数民族文化保护和发展法》、《少数民族特殊权利保护法》、《少数民族地区教育促进法》、《少数民族地区人才培养和干部培养促进法》、《少数民族地区社会保障法》、《少数民族地区人才流动、干部流动、劳动力流动促进法》、《游行示威法》、《反分裂国家法》、《戒严法》、《民族、宗教突发事件处理法》等为主体的民族、宗教法律体系，也为最终实现各民族共同繁荣创造更有利的社会文化环境、制度环境、政治环境、人才环境、干部环境、执法环境等提供一个坚实的法律保障体系，从而系统推进民族、宗教问题的法制建设。
「注释」
“系统工程”性的认识要求我们既认识到民族宗教问题的复杂性、庞大性、重要性，更要求我们把它作为一个系统，在系统的全局中把握它的结构、重心、核心问题所在。
“宗教与社会主义相适应”，我们认为，主要是引导宗教促进人积极向上或向善即可。
江泽民：《加强各民族大团结，为建设有中国特色的社会主义携手前进》，是1992年1月14日在中共中央如开的中央民族工作会议上的讲话。
李瑞环：《新形势下民族、宗教工作若干问题》，《求是杂志》，1995第5期，第2-3页。
例如，随着许多少数民族人才培养，许多地区民族意识会增强；随着许多少数民族地区经济的发展，民族意识也会增强，等等。往往这些人中间更容易对东西部地区发展差距会产生更强烈的失衡感、对政治、经济、文化等各方面问题更加敏感。这种意识增强是正常发展过程中的必然，只要合理合法，不被别有用心的人恶意利用，应该是有利于民族地区发展的。
马继军：《浅谈少数民族宗教信仰法律制度建设问题》，《青海民族研究》2001年第1期，第70页。
夏宁：《对我国现阶段民族与宗教问题的思考》，《江南社会学院学报》，2003年第3期。
黎念表、温春娟：《对新时期我国民族宗教问题的思考》，《西北第二民族学院学报》，2004年第3期，第50-51页。
江泽民：《加强各民族大团结，为建设有中国特色的社会主义携手前进》，是1992年1月14日在中共中央如开的中央民族工作会议上的讲话。
李瑞环：《新形势下民族、宗教工作若干问题》，《求是杂志》，1995年第5期，第2-3页。
同上。
[法]孟德斯鸠：《论法的精神》上册，商务印书馆1961年版，第154页。
张文山、乌尼日：《试论我国民族宗教法律制度》，《广西民族研究》1998年第1期。
浅析宪法权利救济权
关于国家权力合法性