州际协定——美国的区域法治协调机制(2)

（三）州际协定的程序
在美国，州际协定的本质是合同或契约，因为它的签订过程类似于一般的民事合同。它也有要约和承诺两个步骤，要约是指一州向特定的另一州作出的希望与其订立协定的意思表示，一经另一州承诺，该州即受该意思表示的约束，必须与之建立协定关系；承诺是指一州同意另一州作出的要约的意思表示。

1．要约(offer)
正如一般的民事合同一样，州际协定也是以要约的形式开始的。但是，州际协定又具有不同于一般民事合同的特殊性，州政府的意思自由是非常有限的，通常限于法律、法规的有关权限的规定。因此，各州发出的要约往往以成文法的形式出现，或者赋予该要约以法的效力。在美国，最通行的做法是，各州把要约的全部内容作为一个法规的一部分或者作为一个附件附在法规后面，并且同时宣布将遵守该要约。我们认为，这种做法一方面体现了州政府拥有一定的意思表自由；更为重要的一方面，表明其意思自由是有限的，需要通过法规的形式来约束它，并且也说明体现公共利益的州际协定较一般合同更为正式，也更为严肃。当然，在紧急情况下，一州也可以依据州议会的特别授权，直接向另外一个州发出要约。在要约当中，需要有明确的要约对象，指出接受要约的具体条件。

2．承诺（acceptance）
正如要约一样，一州作出的承诺同样也应当具有成文法的效力。因此，承诺的构成要件类似于要约构成要件，它应当以法规的形式宣告接受该要约，并具体体现该承诺的全部内容，或者依据特别法规的授权，并且具体实施该要约的内容，而要约方也没有在一定的期限内明文反对。这样的承诺应当认为是有效的。另外，承诺应当是对要约的完全接受，不是对要约的承诺并不是合同法意义上的承诺。这里承诺的成文法效力决定了它不可能通过口头的形式或者简单的文件交换的方式来作出，它是往往以地方法规的形式出现，所以，它往往是对要约的完全接受，并不能改变要约的内容，否则就不是承诺，而是一个新的要约。当然，有时候，为了提高效率，维护公共利益，不对要约进行实质性变更的承诺也应当认为有效。

3．等价考量（consideration）
等价原则也是可以适用州际协定领域的，该原则在民事合同中有着更广泛的应用。虽然，不对等性的协定也是可能存在的，但基本上没有存在的必要或者已经销声匿迹了。可以肯定的是，签订州际协定的目的无非就是解决潜在的或现存的争端，或者联合起来共同完成一项事业。就解决争端而言，一州对解决方案的承诺和随之而来的放弃这一相互矛盾的思考过程就是等价考量的过程。而就共同事业而言，作为州际协定成员方的各州的讨价还价更是不可避免。

4．终止和修改（Termination and Amendment）
一般而言，美国的任何一个州际协定都有一定的实施期限。在州际协定的条款当中，应当包括专门条款，来规定终止和修改协定以及退出协定的程序，这个情况下，终止和修改就可以适用该专门条款。但很多时候，州际协定当中并没有规定相关的条款，显而易见的是，如果所有的成员事后达成一致，中止和修改行政协定当然可以顺利进行。然而，更为重要的是，在事先缺少专门条款或者事后也没有达成统一意见的情况，如何适用相应的程序呢？在美国，根据州际协定的类型不同，适用的程序也应当不同。如果州际协定是以成文的地方性法规的形式出现，州议会的立法修改或者废除这一程序不可或缺；如果州的行政机关基于法规的授权而签订的州际协定，行政机关的行为就足以修改或终止行政协定。如果作出的修改只是增加相应内容，并且与原有的内容没有相冲突，可以在少于全部成员方同意的情况下，该修改也是有效，当然，这些增加的内容只对同意修改的成员方适用，而不同意该修改的成员依旧适用原来的协定。

（四）州际协定的争端解决机制

1．调解和仲裁
早在美国建国初期，调解和仲裁在民事合同纠纷中已被广泛使用，但是直到20世纪20年代，它们才适用于州际协定领域。其适用的理由与民事领域基本相同，那就是，为那些没有必要诉诸于法院的州际纠纷提供一种低成本并高效率的解决机制。
比如，蛇河协定(Snake River Compact)的第4条对仲裁作了规定，“当两个州的行政官员对有关协定的管理问题不能达成一致的时候，成员州可以要求美国地质调查委员会(United States Geological Survey)或其它有权组织任命一名联邦代表参与到该争端的解决过程中来，争端的最终解决方法由三方的中多数意见决定”。皮克斯河协定(Pecos River Compact)第13条也作了类似的规定，但是组成的三方委员会只有最终解决方法的建议权，而没有决定权。
再如，克拉马斯河协定(Klamath River Compact)第10条对调解制度作了规定，“当协定委员会的双方代表对有关管理问题不能达成一致时，由两州代表各自任命一名人员，接着由这两名人员选出第三个人员。于是，由这三个组成一个调解委员会，由其来决定协定委员会的争端。各成员州必须遵守该决定。当然，法院对该决定的效力具有最终裁决权”。
另外，科罗拉多河协定(Colorado River Compact)第4条、黄石河协定(Y ellowstone River Compact)第25条以及加拿大河协定(Canadian River Compact)第4条都州际协定的争端解决机制作了相关规定 。

2．司法程序
在美国，因为州际协定是各州之间的合同，所以成员方之间由协定的解释、实施或者权利义务的确认等引起的诉讼通常都在美国联邦最高法院进行 。美国宪法把各州之间的诉讼的初始管辖权赋予了法院。适用于该类诉讼的司法程序与一般的各州之间的诉讼程序并没有本质区别。当州际协定产生的州际机关起诉一公民的时候，行使司法管辖权的条件由州际协定本身规定，如果没有相关规定的，准用涉及其它州政府机关的诉讼程序。应当指出的是，即使州际协定没有专门规定甚至否决通过司法程序解决争端，各成员州还是有权向联邦最高法院提起诉讼。
比如，Rio Grande协定第4条对司法程序作了相关规定，“新墨西哥州和德克萨斯州一致同意，有关水流质量和数量的引起的争端依据已经生效的州际协定来解决。但是，这并不能理解为诉讼程序的禁止。如果一成员州擅自违反协定的规则，对另一成员州造成损害，受害的州有权向联邦最高法院提起要求赔偿的诉讼。…。”加拿大河协定(Canadian River Compact)第4条对州际协定的司法解决机制也作了规定。

三、发展趋势
作为近年来美国十分盛行的新联邦主义标志的两个强势走向也暗示着州际协定的良好发展前景。其中一个走向就是：重新从美国联邦主义的背景下来考察州这个政治主体。在这种背景下，各州逐渐从财政困境中走出来，并开始尝试进行改革、重建，并试图变得强大。同时，最近两任美国总统都比较相信纵向政府活动的分权，并开始有意识的从有利于加强州权力的政策领域撤退。另外，越来越多的人开始相信这样一种观点，“象美国这么大一个国家，不可能所有的事情都由联邦政府来有效率的处理” 。因此，州际协定这种区域法治协调工具正越来越受到联邦政府和州政府的决策者的关注和青睐，它对州际合作和新联邦主义的巨大贡献也日益显现。州际协定的发展趋势具体表现如下：

（一）联邦政府和地方政府的积极参与
美国的州际协定产生于殖民地时期，用于解决边界纠纷。后来，为了解决州际资源的分配和城市规划的协调，广泛运用州际协定并使之进一步发展，收到了较好协调州际法制的效果。州际协定的广泛运用，又影响到了联邦政府和地方政府的权威，使得联邦政府和地方政府积极参与其中，形成了联邦、州以及地方之间的协调机制。

州际协定的发展的最重要趋势之一是联邦——州的联合协定或联合机构的产生。上面提到的水资源计划法案出台后，四个联邦江河流域委员会成立了，它们涉及了23个州，其中包括新英格兰地区、大湖地区以及西北太平洋地区等等。这些委员会也被称为“联合计划机构”，其功能只是制定计划，并不具有管理的职能，一旦计划制定完毕，剩下的实施工作就由州和联邦分别进行了。相比于纯粹联邦机构模式（即田纳西模式），这类联合计划机构模式已经取得很大的进展。但必须指出的是，这些联合委员会不同于联合协定模式（即特拉华模式）中的特拉华流域管理局，后者同时具有计划和管理的功能。其实，我们并不能对各种模式的优劣一概而论，需要的是具体问题具体分析。在具体选择一个模式之前，我们需要考虑政治、经济、社会因素以及各个成员的具体需求，也需要制定合作大纲，具体列出现状、发展方向以及有利因素和不利因素，综合考虑各种背景，然后再采用合适的模式。但是，随着江河流域的资源日益稀却，也许采用更为成熟和更为全面的模式才能缓解这种压力，联合计划机构模式只不过是特拉华模式的过渡形式。而著名的波托马可河流域却直接采取特拉华模式。

联邦——州的联合协定也开始涉及除水资源管理以外的其他领域，阿巴拉契亚山区委员会就是一个例子。由该地区的12个州的州长和联邦政府的代表组成的该委员会，主要负责制定计划和促进该地区经济的发展，而不仅仅是水域管理，已经涉及了发展经济的职责。同时，依据公共工程和经济发展法，很多类似的州际机构开始出现。它们的权力范围越来越广泛，涉及的领域也越来越多。例外的是，按照特拉华模式签订的哈德逊流域协定，却只涉及古迹的保护和其他环境问题。

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