预算执行制度改革与中国预算法的完善(3)

　　  五、改革国库管理体制，明确国库法律地位
　　建国以来，我国的国库制度一直实行委托国库制。1950年政务院发布的《中央金库条例》规定，我国的国库由中央银行代理。1985年国务院重新修订的《国家金库条例》及其《实施细则》又进一步确定为人民银行经理国库制，并对国库的组织机构、国库的职能和任务、国库业务的操作程序等都作了明确的规定。这种委托国库制在计划经济条件下对保障国家预算的正常运行起到了一定的促进作用，但是随着社会主义市场经济的建立和财税、金融体制的改革，尤其是专业银行商业化以及人民银行机构的调整以后，现行的金融体制格局给人民银行经理国库带来了诸多问题，主要表现在：
　　（1）虽然《中国人民银行法》和《国家金库条例》明确经理国库是中央银行的主要职责之一，但在实际工作中，由于受人民银行内部长期存在的“代理”观念的影响，国库工作未受到足够的重视，如国库的组织机构不健全，国库工作人员调动频繁，有关国库工作的重大事项往往排不上议事日程等，国库的地位日渐尴尬。
　　（2）在现行国库管理体制下，国库资金的收纳、拨付相当大的部分是通过原先的四大专业银行进行的，而这些专业银行正逐步向商业银行过渡，成为独立核算的经济实体。在目前国库资金成分多样化、分配层次复杂化，人民银行对财政资金的收付又无法全程监控的情况下，专业银行受自身经济利益驱使，对不计利息的财政资金普遍存在截留、占压的问题。
　　（3）国库资金汇划渠道不畅，上划下拨周转环节太多，周转速度过慢，影响财政资金使用效益。目前，人民银行和各专业银行自成联行系统，相互间不能直接通汇。征收机关所收款项，需由缴款人向银行经收处缴纳，由经收处上划管辖行，管辖行集中汇总后通过票据清算划转到人行国库。库款纸币事由按相关路径逐层逐级返回，最终达到用款单位。这客观上造成了大量的财政资金在途，也为征收机关和代行职能的专业银行提供了占压资金的条件和理由。
　　（4  ）虽然《国家金库条例》赋予了国库对财政资金实施监督的职能，但在现行体制下，由于国库接触的只是财政资金在整个运动过程中的一个阶段，其他阶段的资金运动均在财政和预算单位内部，国库无法对财政资金实施有效的监督。
　　目前，世界各国的国库因国情不同，管理体制也各具特色。但就国库管理的科学性和规范性而言，经济合作与发展组织国家的做法更值得借鉴。其主要特点是：（  1）国库管理是财政管理的重要组成部分，主要由财政部门负责。如日本大藏省的金融局和法国财政部的国库司，即是司管国库的职能机构，德、美等国的国库亦是如此。（2  ）国库机构主要负责对财政资金的监督管理，其部分操作性职能，如收纳、报解和支出、核算等一般都委托给中央银行或商业银行代理。如在英、美等国，财政存款表现为银行的负债，形同一般商业存款，但在操作管理上则受财政部门的严格控制。（3）建立国库中央化支付管理系统，强化财政资金管理和对预算单位账户的控制。如国库单一账户集中反映全部财政性资金的收支及余额，国库分类账户反映支出部分的预算执行情况。这有利于财政对支付活动的全部环节实施更为有效的控制。（4  ）以先进的计算机网络作为国库有效发挥职能的基础。国库资金清算流程可归纳为：纳税人向征收机关或任何一家银行以支票或现金的形式缴纳税款，然后再通过银行全行业电子清算系统直接上划国库单一账户；支出则需要通过承付款项、核实、签发支付命令和办理支付结算，最终将资金从单一账户中直接支付给商品供应者或劳务提供者。
　　针对我国国库管理工作中存在的问题，借鉴其他国家国库管理的先进经验，不少人主张有必要将人民银行经理国库的职能和管理国库的机构划归财政。这样既可以解决目前国库职能错位的问题，避免即将进行的新的金融体制改革对国库管理再次产生冲击，对强化国库管理职能、加强各级财政对预算资金实施有效的控制和监督也具有重要意义。我也持赞同态度，（注：参见冯健身、张弘力：《中国预算支出制度改革设想》，载中国财政学会编：《构建预算管理模式》，  经济科学出版社2000年版，第68页。）具体设想是：
　　（1  ）将人民银行总行国库司及其国库业务管理职能划归财政部管理，在财政部内部设置专职管理机构，具体负责国库的业务组织工作和对分支机构的管理工作。
　　（2  ）省及省以下分支机构的设置原则上按预算管理级次设立，负责本地区内的国库业务。国库分支机构不从属于地方各级财政部门，由财政部垂直管理。
　　（3  ）国库资金实行委托存款制，由各级财政部门将国库资金存入人民银行，存款计息、支拨付费。未设人民银行分支机构的地区，可报经财政部批准存入商业银行。国库资金作为人民银行信贷资金的一项重要来源，统一纳入国家信贷资金计划。
　　（4  ）国库资金按预算级次区分中央库款和地方库款，但国库组织机构不分中央库和地方库，核算时仍按一级财政一级国库的原则，分表分账，各成体系。

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