由于现行土地制度允许地方政府以低价征用农民集体所有的农村用地，然后以较高的价格有偿出让其使用权，以及由于城市经营性开发用地的回报率大大高于农业用地的回报率，农村用地转化为城市用地可释放巨大的经济效益。有数据显示，10年来由农地转为城市用地过程中获得的收益已经超过2万亿元。根据中国土地勘测研究院的一项统计，2002年，全国由土地使用权有偿出让获得的土地收入为2419．79亿元。土地使用权有偿出让的面积12．42万公顷，占出让总面积的58．52％，比2001年增加37．43％，而收入则上升了86．50％。其中招标拍卖挂牌的为1．81万公顷，收入968．55亿元。招标拍卖挂牌出让的土地仅占总出让土地面积的14．57％，而其收人却占总收入的40．03％。2002年使用权出让的收入全国平均为每亩12．97万元，使用权转让／流转的收入全国平均为每亩23．47万，招标拍卖挂牌的收入全国平均为每亩35．67万元。以招标拍卖挂牌等形式出让土地使用权无疑是较好的市场运作方式，有利于形成比较客观地反映土地稀缺程度的市场价格。四川广元2003年尝试的第一宗土地拍卖，从80万元／亩起拍，以180万元／亩成交；上海近郊的一宗工业用地，原计划以10万元／亩的价格协议出让，后经拍卖，以100万元／亩成交。如上所述，农地城市化过程中产生的巨大土地收益已成为我国近年来大规模城市建设的重要资金来源，商业用地招商后又成为GDP增长和各级政府税收增长的重要源泉。
2．不充分的征地补偿和土地使用权出让的低价竞争导致土地资源滥用和收益流失
政府对农村土地征用的不充分补偿、各地为吸引外来投资而展开的土地低价竞争以及长期以来土地有偿使用和无偿使用并存、协议出让和招标拍卖出让／转让并存的局面，使农地城市化过程在产生巨大收益的同时又造成大量土地资源和土地收益的流失。一些地方政府在片面追求GDP增长、吸引外来投资、以及增加地方政府收入等“政绩观”的支配下，滥征农用土地低价出让，而不顾这种“圈地运动”对农民造成的损害和不良经济社会后果。有数据显示：仅在2000-2002年期间，全国有偿使用土地26．33万公顷，由此获得的收入达4308．3亿元，而同期全国无偿使用（划拨）土地24．3万公顷，与有偿使用的土地面积相差无几，但收入却几乎为零。实际上，在这些无偿使用的土地中，只有一部分用于公益性项目，一部分用于开发区建设，其余相当部分则用于经营性项目，本来是应该产生土地收益的。
3．征地安置补偿与土地价值严重背离，农民土地权益受到侵犯
但是，在现行的土地征用制度下，如此巨大的土地收益与征地农民的收益却没有直接联系。《土地管理法》第四十七条规定：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6-10倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4-6倍。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
根据这个规定，即使以最好的收成、最高的粮价、按最高的补偿标准计算，每亩耕地获得的最高安置补偿费只在2．5万—3万元之间。在人均耕地面积处于联合国建议的0．5亩危险线以下的地区，例如四川广元，一个征地农民只能得到7000元左右的补偿。农民在拿到了7000元以后，从此割断了与土地千丝万缕的联系，他们当前的生计、他们未来的发展和生老病死，都面临巨大的不确定性和不安全感。
事实上，一些地区在征地实际操作中还存在多征少补，层层克扣安置补偿费等现象，致使本来已经微薄的补偿变得更加微不足道。湖北襄荆高速公路荆州段给农民的安置补助费是每亩500元，仅为法定最低标准4800元的10．4％。2000年全国土地使用权出让的实际均价为8．164万元／亩，但根据《土地管理法》规定的安置补偿标准，安置补偿费占当年土地使用权出让收益的比重应该在18．37％-36．75％之间。浙江省上虞市2000年土地使用权出让收人为2．19亿元，可付给农民的征地补偿费仅为可怜的591万元，只占出让收入的2．7％。国土资源部提供的数字表明，2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地等问题的，占信访接待部门案件受理总量的73％，其中40％的上访人诉说的是征地纠纷问题，在这之中又有87％反映的是征地补偿安置问题。国家信访局去年受理土地征用的信访4116件，大部分聚焦在失地失业问题上。
4．征地农民面临的困境
现行的土地管理法是计划经济时代的产物。计划经济体制下，农村土地的征用，通常以“就业安置”作为对补偿的补充。1986年颁布的《土地管理法》第三十一条规定：“因国家建设征用土地造成的多余劳动力，由县级以上地方人民政府土地管理部门组织被征地单位、用地单位和有关单位，通过发展农副业生产和举办乡镇村企业等途径，加以安置；安置不完的，可以安排符合条件的人员到征地单位或者其集体所有制单位、全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。”优于农村的城市待遇对农民的诱惑力是巨大的。通过安置就业，在一定程度上弥补了农民失去的土地及其作为劳动手段与生活保障的功能。
经济和社会的双重转型以及市场经济体制的深化，使土地作为稀缺资源和生产要素的价值得到了更加充分的体现；快速城市化进程中的成片大规模土地开发，往往一下子使数以万计的农民被动地从土地上转移出来，对就业安置造成巨大压力；而劳动力市场的发育则动摇了以政府行政手段实施的“就业安置”的基础。1998年修订的《土地管理法》撤消了1986年关于“就业安置”的条款，但是依然保留了较多的计划经济痕迹。土地补偿费和安置补助费总和的上限仅仅从1986年法定的不得超过土地被征用前三年平均年产值的“二十倍”提高到“三十倍”。部分征地农民面临种田无地、就业无门、社保无缘的“三无”困境，中国城乡二元体制使离开土地的征地农民成为既不是农民又不是市民的“边缘人”。
我国现在20％的高收人人群和20％的低收人人群之比是1：9，大大高于印度的1：6。但是在中国城市地区，人们似乎还没有感到巨大的收入差别。这是因为，我国收入差距主要表现为地区之间和城乡之间的差别，而不是城市内部的差别。低收人人群主要分布在农村．尤其是偏远地区。一旦大量农民失去土地，他们只能进入城市谋生，我国城市地区就会象其他发展中国家一样出现大量来自农村的城市贫困人口，中国贫富之间的收入差别就会变得更加醒目。
三、征地的规范分析及农地征用制度改革的路径
1．征地的规范分析
本文探讨的征地是指农业用地向非农用地转化中的征收，并不包括为生态目的而实施的农业用地的用途改变。另一个需要在法学上明确的概念是——征收，在国家对农地的权限中应区分土地征收与土地征用。
所谓土地征收指因公共利益需要强制取得非国有土地所有权或国有土地使用权，并给予相当补偿的行为。由定义可知，国家通过土地征收取得土地所有权或使用权，原土地权利人完全、永久地丧失了土地权利。所谓土地征用指国家因紧急状态或者公共利益的需要，而强制性地占用或使用私有或其他主体所有或使用的土地，待使用完毕后，将土地归还给原土地权利人，并对其因土地被强制使用而造成的损失予以赔偿的行为。
农民集体土地征收转化的现行法律依据为《土地管理法》。
《土地管理法》第43条规定：“任何单位或个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”“前款所称依法申请使用国有土地包括国家所有土地和国家征用原属于农民集体所有土地。”第44条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的．应当办理农用地转用审批手续。”法律于此规定的实际效果是农业用地要转为非农用地，都需要经过先行转化为国有的程序。事实上，这样的机制被法律从反面加予强化。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。公有制的传统思路是国家垄断土地的一级市场。针对此种制度模式要检讨的是国家是否应扮演全场演员的角色?
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