分析：尽管中国人民银行的救助方式比较多元化，表现为直接注资、并购、接管等形式，但是有一点是必须肯定的：最终的买单者都是人民银行或政府。这样一种最后贷款人制度的实践无疑助长了中国市场中的中资性金融机构的道德风险与依赖心理。无数次的拯救行动也表明中国人民银行在金融机构的危机中是最忠实的“消防队员”。如海南发展银行关闭事件就是一个最明显的说明。1996年12月海南发展银行作为证券市场上的净回购银行存在严重的还款能力不足，中国人民银行批准发行5亿元特种金融债券；1997年底到1998年3月间，中国人民银行除了批准同意海南发展银行可以全额动用存款准备金外，还向海南发展银行提供了31.51亿元的再贷款支持；1998年2、4月中国人民银行两次批准同意海南发展银行分别发行了9亿元和5亿元的金融债券，以支付到期的债务和储蓄存款。与此同时，还批准海南发展银行在省外设立分支机构吸纳资金，以便在省内机构出现支付危机时能提供一定的流动性支持。 [10]除此之外，政府还通过各种变相的手段对金融机构进行支持。如1998年，财政部发行了2700亿元特别国债，用于补充国有商业银行资本金；1999年，国有四大商业银行向四大资产管理公司剥离了14000亿不良资产，财政为每家提供100亿元开办费；2004年，央行向中国银行、中国建设银行注资450亿美元。在这种以最后贷款人制度为肯定性的隐型担保制度下，道德风险的严重性是不言而喻的。事实上，央行的这些救援行动表明我国最后贷款人制度的实践存在一个严重的问题，即最后贷款人制度的运作根本就与该制度的理论基础不符，央行的援助不具有独立性与应有的不确定性。在救援中，央行并没有对流动性问题与破产问题作实质性的区分。毋庸置疑，这样的实践严重了加剧了被救机构的依赖心理，海南发展银行事件就是一个最好的印证。同时，其也极大了阻碍了中国国民应有的基本金融风险意识的培育，因为无论其所选择的金融机构的经营良好与否，政府都是忠实的担保者。这样一种心态无疑不利于巴塞尔银行监管委员会在新资本协议中所倡导的市场约束的形成。事实了，这种实践已受到了人们的批判，如有学者认为：“救援标准不明确，对哪些机构应该拯救，哪种程度应该拯救缺乏明确的法律规定，以致实践中对危机金融机构的救助基本上是无限度的支持，对所有出现危机的金融机构都实行贷款援助、对所有的存款者都实施赔偿的过度保护，客观上鼓励了银行进行投机行为，加剧了金融风险。” [11]
从另一个层次分析，目前的最后贷款人制度的实践也有背于市场经济的基本原则，与法律所推崇的平等、正义的理念相悖。市场经济是法治下的竞争经济，其提倡机会平等下的公平竞争。然而，央行最后贷款人制度的实践恰恰违背了上述原则。众所周知，中国金融市场的主体已多元化，如就银行业而言，其主体由国有独资商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村合作信用社及外资银行等所组成。在央行违背最后贷款人制度运作的宗旨仅对国有商业银行进行救助或采取变相的方式直接注资的情况下，无疑在国有商业银行与非国有商业银行之间造成了人为的不平等竞争。央行的这种“保驾护航”行为不仅有损最后贷款人制度的严肃性，而且也扭曲市场激励机制，无法让审慎经营的银行继续审慎经营，严重阻碍了未来富有竞争力之稳健银行的产生。
此外，我国货币政策职能与银行业监管权的分离也对央行的最后贷款人制度提出了挑战与考验。这一问题对我国而言可能更加严峻，尽管2003年的《银行业监督与管理法》从法律的层面确定了中国银监会接替了原来人民银行对银行业的监管权，但是中国央行与中国银监会的历史遗留问题并没有被厘清，这主要涉及信贷政策、支付结算监管、反洗钱及央行的统计信息等问题，而且从现实来看它们两者之间的关系也一时无法厘清。尽管这些职能与央行的最后贷款人制度无关，但是其效果会实质性地影响到该制度功能的发挥，因为若将上述职能继续保留于央行，则无疑会使中国银监会形同虚设，因为银监会职能的行使必然会受到央行的牵制。另一方面，从法律层面上分析，中国银监会是银行业的法定监管者，银行业主要对银监会负责。然而，事实证明在目前的情况下，银行机构在很大程度还受央行的管理。这种状况不仅一方面将银监会置于一种尴尬的局面，同时也增加了银行机构的守法成本。目前中国央行与中国银监会权责不清的状况无疑会极大地削弱最后贷款人制度的功效，同时在一定程度上也会导致金融监管程序的混乱。
再者，从立法上考察，我国对央行最后贷款人制度的规定也存有不足之处，具体表现为：法则所规定的救助方式较为单一，主要为再贷款；在提供流动性支持时缺乏配套措施以惩罚银行的不谨慎行为；紧急贷款申请人所涵盖的主体比较狭小；贷款适用条件缺乏相对量化标准，随意性过大；贷款期限较长；未规定对受援机构的罚息利率制等。法律规定的不明一方面不仅加剧了央行行使最后贷款人制度的随意性，直接地扩大了央行干预金融监管的权力，从而可能引发未来央行与银监会两种权力的碰撞，而且在另一方面由于央行的最后贷款人制度的是否行使、如何行使及何时行使能给出现问题的机构合理的预期，在贷款期限长，及没有罚息的情况下，会直接地助长了道德风险的产生。
（二）匡正之建议
规则创新是矫正我国最后贷款人制度内在不足的最好良方。结合最后贷款人制度的理论基础与发展、及目前金融发达国家的成功实践，笔者认为我国可从以下几个方面对该制度进行匡正：
其一是确立“建设性模棱两可”原则，以消除银行机构等对央行最后贷款人制度的依赖心理及合理预期。在具体的操作流程中，笔者认为可以采用前文所述的事前、事中及事后所应遵循的原则，如在事前阶段，对央行援助的条件进行严格保密，并向市场发出信息无论某一银行的规模大小与否都存在淘汰出局的可能性，从而对“大则不倒”的常理进行理性的说明。在事中阶段可以参考巴塞尔银行监管委员会所倡导的标准，如危机银行的性质与损害程度、救助方式的确定、救助时机、行动计划、行动的强制性等。在事后阶段，将相关的救助信息向公众进行披露，从而强化公众对政府的信心。笔者认为，在我国最后贷款人制度实践基本上是“有求必应”、及国民金融风险意识普遍低下的情况下，“建设性模棱两可”原则无疑是一剂良方。
尽管如此，为了使最后贷款人制度所构造的金融安全网更加牢固，作者认为若有存款保险制度的配合，该制度运用的效果无疑会最佳化，因为存款保险制度不仅可以通过非足额保险的方式激发存款人应有的金融风险意识，而且它也可以使有问题银行能比较平稳、有序地退出市场，同时在可救助的情况下，也可以缓解央行资金相对不足的问题。另外，这两种制度的配合使用也可以实质性地消除中国特色的“隐性担保制度”。
其二是立法理念的重构。笔者认为，对于最后贷款人制度的运作问题并不能进行严格的法律规则细化。否则，不利于发挥“建设性模棱两可”原则，而给银行机构产生确定性的预期。基于这一思维，法律规则只应就央行援助的方式、期限、可援助的对象、及惩罚性的利息等作出规定，而对何时援助、援助的程度及可能援助的条件等并不作具体的规定。其实质效果是使最后贷款人制度处于一种似乎确定，而又不完全确定的状态，从而消除可能的道德风险。
其三是信息交流机制的构建。关于这一问题，我国已有相关的法律规定，如《中国人民银行法》第9条规定，国务院建立金融监督管理协调机制；第35条规定，中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。2003年12月27日通过的《银行业监督管理法》也做出了同样的规定。另外，2004年6月28日中国银监会、保监会与证监会通过了《金融监管当局分工合作备忘录》，该备忘录确立了分业监管、职责明确、合作有序、规则透明及讲求实效的五项原则。同时，对工作机制及信息的合作与交流作了比较具体的规定。其第十八条还规定：银监会、证监会、保监会召开“联席会议机制”和“经常联系机制”会议时，可邀请中国人民银行、财政部或其他部委参加。基于此，笔者认为从有效监管出发，我国可以该备忘录为基础，在中国人民银行、中国银监会、中国保监会、中国证监会及中国财政部五方之间签订一个类似于前文所提及的英格兰银行与英国财政部及金融服务局之间所达成的《理解备忘录》，该文件可以对各方的职责范围、合作机制、信息之收集与交流等重大事项作出详细的规定。尽管这种备忘性的文件只是当事方之间的一种“君子规定”，并无法律的约束力，但是它毕竟能重申一些法律的规定，能进一步明确各方的职责所在，能够互通信息的有无。因此，在法律规则供给相对滞后的情形下，这不失为一种比较经济的可行之法。
其四是最后贷款人制度适用对象扩展的问题。金融合业在我国已日益增多，这也是我国金融业未来发展的趋势，这就触发一个最后贷款人制度适用对象调整的问题。笔者认为，在我国异质性金融集团日益增多的情况下，有必要将央行最后贷款人制度的适用对象扩大到非银行性的金融机构，若集团内的其它非银行性的金融机构出现了短期头寸不足而影响到银行业，并进而影响到整个集团时。事实上，从我国央行最后贷款人制度的实践来看，我们也发现央行的援助对象已不局限于银行机构，如1996年湖北国际信托投资公司与光大信托投资公司就接受了央行的援助。然而，现在问题的关键是对这些非银行的金融机构进行援助时，应适用何种标准？笔者认为，在决定对这些非银行金融机构是否进行援助时，其适用标准不应与原有的标准有所差别，如遵循惩罚性援助、限于流动性问题、及严格适用“建设性模棱两可”原则等。然而，在这种情形下，问题可能复杂得多，因为它可能涉及到银监会、证监会及保监会等多个监管机构，所以金融监管者与央行之间的协调便显得尤为重要。
其五是中国人民银行与中国银监会之间的关系清理问题。尽管中国银监会是名义上的监管者，但是信贷政策、支付结算监管、反洗钱及信息统计等职能仍事实上由央行把持。从长远来看，这是对中国银监会的一种考验，同时也在一定程度上为最后贷款人制度的正常运作可能受挫埋下伏笔。因此，从构建有效的金融防护网出发，目前的法律有必要对这些历史问题进行澄清。
五、结论
尽管最后贷款人制度是构筑金融安全防护网的一种重要手段，但是如何在最大限度内缩小这种制度援用所滋生的道德风险是我们必须关注的要点所在。在新的金融情势下，规则的供给者们必须务实地对最后贷款人的适用范围进行公正的评判，同时在货币政策与银行监管权分离的国家立法者也有必要对两者之间权力的边界进行相对合理的界定。无论如何，笔者认为央行最后贷款人的权力永远理应是，也必须在主观与客观、确定与不确定之间徘徊，即必须遵循“建设性模棱两可”的原则。因此，在金融监管日益专业化的态势下，央行与其它金融监管权者的协调与合作对于该制度功效的发挥尤其重要。对于我国而言，笔者认为在恪守上述原则的情况下，还必须密切关注以下几点：一是要改变央行在该制度运用上“有求必应”的实践，从而树立比较良好的“守夜人”之形象；二是在最后贷款人制度或政府资金适用对象上应做到客观公正，不能仅限于国有性质的金融机构，从而维护金融市场的有序公平竞争；三是要事实上明确人民银行与银监会的权责范围，以免发生不必要的权力碰撞或可能将银监会之监管权架空现象的出现。
注释:
参考文献：
[1]Andrew Campbell and Peter Carwright, Banks in Crisis: the Legal Response, Athenaeum Press, Ltd., (2002) p61.
[2] Goodhart, C. and D. Schoenmaker, Monetary Policy and Banking Supervision, Oxford Economic Papers, VOL.47(October), 1995,p1-6.
[3] Joseph J.Norton: Bank Regulation and Supervision in the 1990a, Lloyd’s of London Press Ltd, 1987, p132.
[4]Henry Cavanna: Financial Innovation, Routledge Press (1992),p89.
[5]杨宇茵、纬恩.最后贷款人的 “建设性模棱两可”[J]. 中国外汇管理, 2003, (1):25-27.
[6] E. George, The Pursuit of Financial Stability in (1994) Bank of England Quarterly Bulletin; pp60-66
[7] Lastra, Lender of Last Resort: an international perspective, [1999] 48 International Comparative Law Quarterly; pp. 340and 344.
[8] Andrew Campbell and Peter Carwright, Banks in Crisis: the Legal Response, Athenaeum Press, Ltd., (2002)pp.57-59.
[9]张宏、程明霞. 财政为四大行买单千亿, “输血”金融能持续多久[N]. 经济观察报, 2003-12-6.
[10]刘华: 海南发展银行倒闭警示今犹在[J]. 银行家, 2004, (2):1253-125.
[11]马卫华:WTO与中国金融监管法律制度研究[M].北京:中国人民大学出版社,2002,123.
论冲突规范在国际税法中的地位和作用
中国金融法律规则供给机制混乱状态问题之思辨