国有企业的定位和国有经济的定位也不同。国有企业作为一个企业，其经营目标只能是利润 最大化，它的地位只能是微观经济主体，是市场调节和宏观调控的对象。但是，国有经济是国民经 济的主导，是社会主义基本经济制度的主导。国有经济是“国家引导、推动、调控经济和社会发展的 基本力量”，国有经济的主导作用要求其在国民经济运行中必须成为国家宏观调控的重要手段。
二 、国有经济法律调整的对象与范围
国有经济法律制度调整的对象是国有参与关系。众所周知，经济法是调整现代政府为了实现社会整体效益的可持续发展而履行各种现代经济管理职能时与各种市场主体发生的社会关系的法律规范的总称 [3]（p.34）。而国家通过国有资本对市场的微观参与，实现自己的宏观政策目标，提高 和促进国民经济的质量，已经成为当代政府十分重要的经济管理职能之一。因此国有参与关系一 直都是经济法调整的重要内容之一。而这一调整目标的实现，就是依靠国有经济法律。由此可见，国有经济法是经济法的重要组成部分之一，其调整对象就是国有参与关系，即国家利用国有资本 参与经济活动所产生的各种关系。
从目前来看，我们认为国有参与关系主要包括以下三个层面的内容：其一是国有资产监管关 系，其二是国有资本运营关系，其三则是国有企业改革关系。如何正确把握这三种关系的具体内涵 和外延，明确国有参与主体各自的法律地位，清楚界定各种参与主体的权利义务和责任，同时明确监管、运营和改革的规则内容及实施程序，这些就是我们运用国有经济法对国有参与关系进行调 整的主要任务。
国有资产监管关系是指国有资产监管机构运用监管的手段，对国有参与的具体过程进行全面
的规划、检查、督促所产生的社会关系。对这一社会关系进行调整的法律被称为国有资产监管法。
除了制定国有资产监管法外，还应当制定国家投资决策法、国有资产基础管理法、国有资产统计 法、国有资产审计法、国有资产收益法、国有资产流失查处法，等等。
国有资本运营关系是指国家或政府选择适当的组织形式和经营方式，将国有资本投入特定的 企业或金融性的控股公司、投资公司进行资本运作所产生的社会关系。对这一社会关系进行调整 的法律被称为国有资本运营法。国有资本运营法具体包括国有资本授权经营法、国有资本委托经 营管理法、国有资本租赁法、国有产权交易法、国有控股公司法等。
国有企业改革关系是指运用国有资本投资成立的国有企业，在其从事生产经营活动过程中， 不断改进外部条件及内部管理，从而形成合理的管理体制和经营机制所产生的社会关系。对这一 社会关系进行调整的法律被称为国有企业改革法。国有企业改革法具体包括：国有公司法、国有公 司内设机构设置法、国有公司经营管理人员薪酬法、国有公司重整法、国有公司破产清算法等。
通过法律对国有经济进行调整有利于国家进行宏观调控，有利于实现国家安全和实现国家战 略目标，有利于充分发挥国有经济的主导与控制作用。
三 、国有经济法律调整的基本原则
国有经济法律调整的基本原则是贯穿国有经济法立法、执法、司法始终的根本准则，是调整国 有资产监管关系、国有资本运营关系、国有企业改革关系普遍适用的原则，是对国有经济法的本质 和规律的集中反映，具有相对的确定性和不易变动性。本文认为，现阶段我国国有经济法律调整的 基本原则可以概括为：
（一）国家统一所有与政府分级行使相结合的原则 尽管国家作为拟制主体是否可以担当所有者角色一直存在学术上的争议，但是我国单一制的政治体制以及国有资产全民所有的传统属性决定了任何在法律上分割国有资产所有权的努力都 是不太现实的。因此在当前和将来可预见的一段时间内，法律必然还将继续坚持国家作为国有资 产的统一所有者。这也是国有资产监管体制改革过程中将会坚持的一个现实原则。但是这并不意 味着我们在提高国有经济效率的道路上无所作为。正如《企业国有资产监督管理暂行条例》所显示的那样，通过赋予各级政府分别代表国家行使所有者权益的权利，我们仍然可以间接地默认地方 对部分国有资产的现实控制权，某种程度上满足其现实的产权要求。通过划分履行出资人职责的 国有资产范围和对国有资产的监管权力等事项，明确中央与地方分别管理国有经济和享有其收益的各项权力，有助于提高国有资产的管理积极性和管理效能，更好地完成国有资产保值增值的任 务。
（二）出资者与监管者相分离的原则 一套有效的运行体制，必须是行使者与监管者有效分离。然而在现行的国有资产管理体制中，国资委不仅作为出资者代表，行使着“管人、管事、管资产”的超级权利，而且担负着“监管者”的重 任。这种出资者与监管者身份重合的机制难以做到真正的政企分开，从而也就影响了国有经济体 制改革的效果。我们认为应该由人大通过立法授权一部分国有资产运营机构来代表国家行使出资者权利，而将国资委定位为监管者，同时也应该通过立法建立起一套行之有效的对国资委进行再 监督的经常性机制，从而真正做到出资者与监管者相分离。
（三）公益性与营利性相结合的原则
国有经济所具有的公益性和营利性双重属性决定了我们在利用法律对国有经济进行调整时 必须坚持公益性与营利性相结合的原则。要根据国有资产的双重属性，对不同类型的国有资产进
行不同方式的管理，如对以营利性为主的国有资产，主要用于参股一般工商企业，依据私法，以建
立现代企业制度为目标，确保其具有与一般工商企业完全相同的法律地位，享有充分的自主权；而
对以公益性为主的国有资产，则主要是用于创办国有企业（其中包括国有控股企业），依据公法，以
社会福利最大化为导向，充分发挥其政府工具的作用，追求社会公平，弥补市场缺陷，促进经济稳 定发展。同时，要看到国有企业公益性与营利性的双重属性，要明确国有企业营利是为了更好地为 社会公益服务，当两者发生冲突时，要放弃营利性目标而服从公益性目标。
（四）重点突破与系统解决相结合的原则
长期以来，国有经济立法一直处于一种结构不佳与权威欠缺的无序状态，目前的国有经济法 体系中几乎没有法律，甚至有影响的行政法规都不多，相反各部门的政策和红头文件却多如牛毛， 这种情况直接导致了法律体系的混乱。因此要在较短时间内取得立法成效，应该采取重点突破的方法，如首先选择制定《国有资产监管法》，以权威立法方式规范国资监管机制，然后还可以制定《国有资本运营法》和《国有公司法》，在时机成熟时还可以制定《国有经济法》。通过建立逻辑结构 合理的法律框架，统率起整个国有经济法律体系。同时我们还应该明白，国有经济决不是靠单纯的 国有经济立法就能解决的简单问题，它牵涉到整个社会的系统问题，因此在现行体制下，必须依靠 整个社会机制的共同努力才能达到理想的目标。比如在国资监管层面上，虽然国资委处于主导地位，但是许多监管职能还掌握在其他政府机构如财政、税收、计划等部门的手中，这决定了政府监 管体制的合力协调与进一步的深化改革将很大程度上决定监管的效能；又如在国资运营层面上， 为国资寻找安全可靠的信托机构将对这部分国资的保值增值起到决定性的影响，而如何规范当前 最为混乱的信托市场则有待于金融法制的配合与促进；再如在国企改革层面上，税收的优惠、财政 的补助、坏帐的冲销以及社会保障的建立都将很大程度上影响到国企改革目标的实现。
在以上几项基本原则中，国家统一所有与政府分级行使相结合原则实质上进行了一次国有产 权的重新界定，必将很大程度上提高国有经济的效率，它是国有经济法的基石；而出资者与监管者 相分离原则摆正了监管权与股东权之间的关系，是提高监管效能与运营效率的基本制度安排，而 公益性与营利性相结合原则则为国有企业乃至与整个国有经济的定位指明了清晰的方向，这两个 原则都是国有经济法的基本原则；至于重点突破与系统解决相结合原则则为国资改革与立法提供 了现实的基本思路，它是国有经济法的操作性原则。这四个原则之间互为条件、有机联系，描述了整个国有经济法的基本脉络，它们应该被贯穿于整个国有经济法律制度的始终，指导我们建立起 一个高效有序的国有经济法律体系，推动整个国有经济体制改革的顺利进行。
【注释】
[1] 伍柏麟、孙伯良：《论国有经济的核心地位》，《杭州师范学院学报》（社会科学版）2003 年第 3 期；
[2] 顾功耘：“国企改制：换汤更须换药”，《上海国资》2001 年第 8 期；
[3] 顾功耘主编：《经济法教程》，上海人民出版社 2002 年版。
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