关于生态文明视野下的生态补偿法律制度探析(2)

　(三)生态补偿管理不规范。目前，环境资源法律法规都没有对生态补偿的管理作出设计和规定，而在实践中，生态补偿的管理往往不规范且缺乏监督，尤其表现在生态补偿资金的使用上缺乏有效的监督。生态补偿资金的使用存在很大的漏洞，目前许多证据已经证明国家投入巨额资金的生态建设项目和补偿广泛存在的地方和部门渔利行为，高额的管理成本已经危及到了项目的顺利实施。
　　(四)生态补偿标准不明确。生态价值应包括生态建设和保护的额外成本和发展机会成本的损失，但这是一个相对的概念，难以用货币来进行衡量。而且在实践中，补偿方与被补偿方往往会给出截然不同的估算。因此，生态补偿的标准有时很难科学准确界定。对补偿标准的科学确定是保障生态补偿法律机制得以实施的一个很重要的因素。但现行环境资源立法中对生态补偿标准的规定几乎是空白，地方在推动生态补偿的过程中，也缺乏因地制宜的柔性生态补偿政策和法律依据，影响了生态补偿的实施。
　　三、完善我国生态补偿法律制度的构想
　　(一)确立生态补偿法律制度的基本原则和指导思想
　　可持续发展原则。生态补偿设立的目的，就在于对受损的生态环境进行恢复、综合治理，维持生态的平衡，为整个人类社会可持续性地提供物质与能量条件。因此，生态补偿法律制度需要以可持续发展思想作为指导，要求决策者在制订政策时，确保经济增长建立在生态基础之上，确保这些基础受到保护和发展，以使它可以支持社会经济和人类自身的持续发展。

　　公平原则。公平是法律的基本价值选择，环境利益与责任的公平原则是环境法的基本原则之一，生态补偿制度同样应该贯彻公平原则。补偿主体和补偿额的确定都应体现公平合理，补偿主体是筹集资金实施补偿的组织者，1996年颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》规定了环境责任原则，据此，污染、利用、开发、破坏环境以及从这些活动中受益的人都应对造成的生态损失进行补偿。生态补偿就要求以“谁污染、谁负担；谁受益、谁负担；谁破坏、谁负担”的原则公平分担对生态系统的补偿费用，并由政府通过财政转移支付等方式对贫困地区予以支助，协调区域间的生态补偿能力。
　　(二)生态补偿政策法律化
　　生态补偿是一种利益协调，也是一种矛盾协调。利益协调可以通过经济途径、观念途径、制度途径等多条途径予以实现。与利益协调的经济协调和观念协调不同，利益冲突的制度协调是指针对利益关系直接进行协调，是通过对人们之间利益关系的重新定位和对人的利益行为范围的限制来实现利益协调的。在对社会利益冲突的制度协调巾，法律制度是其中核心的内容之一。通过法律机制的协调，可以有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性，从而最大限度地保持利益制度和整个社会的稳定。强调法律制度在生态补偿中的重要性和权威性，对于整个生态保护和建设的可持续发展具有至关重要的意义。然而，我国生态补偿规定大多是政策层面的，而且政出多门，未形成完整统一的向社会公布的政策文件，．这给生态补偿活动的展开带来诸多障碍和限制。实践证明有必要及时将其上升为法律规范，“补偿政策法律化”使补偿制度名副其实地成为使受损权益得到恢复和弥补的一种法律手段和法律制度。
　　(三)确定生态补偿法律制度的基本内容
　　补偿对象，即需要对哪些人进行补偿。首先，对生态环境建设做出贡献者是当然的主要补偿对象，因为政府同于财力精力所限，完全依赖政府提供生态建设这种公共物品不现实，因此，政府作为管理者应该对从事生态建设的单个经济主体进行补偿，以激励他们的积极性。其次，生态环境问题中的受害者也应得到补偿，包括生态环境破坏中的受害者和环境治理中的受害者，给受害者以补偿符合一般的经济原则和伦理原则。生态补偿的范围很宽，针对不同的情况设计不同的法律制度。对于环境污染和生态破坏的受害者一般是由政府制定政策予以赔偿或由污染者或破坏者直接承担赔偿责任；对于保护环境和建设生态做出贡献者则应给奖励、补贴或优惠措施；对造成环境污染者一般要求其以支付排污费的形式进行补偿；对造成生态破坏者则要求其支付生态破坏补偿费或优惠措施；对造成环境污染者一般要求其以支付排污费的形式进行补偿；对造成生态破坏者则要求其支付生态破坏补偿费。
　　补偿标准，补偿标准是生态补偿的核心问题，关系到补偿效果以及补偿者的承受能力，补偿标准应该考虑资源的生态价值和保持生态环境的不进一步恶化所需的费用。其收费标准应根据造成的生态效益损失程度、恢复费用和各方面的承受能力来确定。但是，由于生态环境的复杂性和受科学发展水平的限制，事实上对损失的环境价值进行计算非常困难，即使能计算出来，其费用之高也是被征收对象难以承受的。从公平的角度看，补偿数额应大于至少应等于损失量或效益量，才能保证补偿的充分足够。

　　补偿的范围。生态补偿的范围很广，应针对不同的情况应设计不同的法律制度。如生态补偿财政转移支付是一种专项的财政转移支付，是政府为了各地生态系统的持续性、协调性发展而使用的一种财政手段，其资金必须投向急需资金的生态脆弱地区和大型环境工程的建设。目前，财政转移支付是我国实现生态补偿的主要途径，资金缺口相当大的。因此，应该加大财政支持力度，改善财政转移支付的资金投向。增加环境保护投资是解决环境问题、保护生态的重要措施，生态环境的建设和改善需要强大的资金投入。另外，征收生态税也是防治污染、改善环境的一种经济手段，是利用价值规律，通过征收适当税额给损害环境资源的社会组织和个人以外在的经济压力，促使其节约和综合利用自然资源、减少和消除环境损害。

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