即便在条件成熟的情况下，也确实需要由法院对立法机关的法律进行审查，我认为应当设置专门的宪法法院来进行审查，而不能由一般法院进行审查。其原因在于：一方面，依据我国现行宪法的规定，根据宪法规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，需对人大负责，并受其监督。同时人大制定的法律和所决定的大政方针，都必须为其他国家机关所遵循。可见人民代表大会与国家行使机关和司法机关之间不是平行的、相互牵制的关系，而是组织者与被组织者、监督者与被监督者之间的关系。司法机关必须在权力机关的的监督之下行使职权，权力机关的监督是我国宪法规定的最高形式的法律监督，而司法机关必须自觉地服从此种监督[56].即使司法机关享有充分的独立审判的权力，这种独立必须是以接受权力机关的监督为前提的。这种体制也决定了一般法院不具有足够的权威性去审查全国人大制定的法律。另一方面，设立专门的宪法法院，任命一些全国公认的德高望重的、法律知识精深的人士担任宪法法院的法官，也有利于确保违宪审查的质量。
关于司法审查的范围是否包括地方性法规、自治条例、单行条例问题，值得探讨。所谓地方性法规、自治条例、单行条例主要包括由省、自治区、直辖市和较大的市的国家权力机关制订的地方性法规、民族自治地方的国家权力机关制订的自治条例和单行条例。尽管地方性法规也是地方国家权力机关依据宪法的授权而制订的法规，同样具有法的效力，属于法的重要渊源，地方立法必须依据宪法、法律、行政法规而制订，在效力范围上应当从属于法律和行政法规，且在适用范围上具有地域的局限性。根据《立法法》第79条“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章”。由此可见，不仅法律，而且行政法规的效力都要高于地方性法规。这是因为我国是单一制国家，地方的权力不是基于人民的自治权，而是来自于中央的授权，地方没有中央不能干预的保留权力。行政法规是依据宪法和法律制定的，在全国范围内实施，而地方性法规只是在一定行政区域内有效。为了实行中央对地方的统一领导，建立统一的市场经济，保证国家的法制统一，也需要确立行政法规优越于地方性法规的效力。[57]既然在将来司法审查的范围应当逐步扩大到所有行政机关的抽象行政行为，当然，对效力上低于行政法规的地方性法规，司法机关当然有权予以审查。更何况极个别地方性法规受地方保护主义的影响，确存在着与法律、行政法规相互冲突和矛盾的现象，从而有必要对其加以审查。
我国合同法第52条第5款规定违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效，根据此规定，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第4条规定“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”据此可见，在司法实践中，法院对合同纠纷的裁判文书中不得直接援引地方性法规。因此，在有关纠纷涉及到地方性法规适用的时候，法院也事实上可以审查地方性法规的效力。在实践中，法院曾经在个别案件中了某个地方性法规不得适用，例如，最高人民法院在《关于人民法院审理行政案件对地方性法规的规定与法律和行政法规不一致的应当执行法律和行政法规的规定复函》中曾将福建省人大常委会制订的《福建省实施（中华人民共和国渔业法）办法》第34条列为不予适用之列。这事实上宣告了该地方性法规无效。我认为，赋予法院审查地方性法规合法性的权限是必要的，当然，对审查的法院可以作出限制。一般来说，对地方性法规和规章应当由最高人民法院进行审查。才能确保这种审查的权威性和效力。
（三）对抽象行政行为实施司法审查的其他问题
1，全国各级人民法院是否均应享有对抽象行政行为的审查权，值得探讨。有一些学者认为，既然行政诉讼法已经规定各级人民法院对具体行政行为的合法性有权审查，则对抽象行政行为亦应相应地有权予以审查。从《行政复议法》的规定来看，并没有区分哪一些法院可以对抽象行政行为进行司法审查，哪一些法院不能对抽象行政行为进行司法审查，我认为首先应当看到对抽象行政行为进行审查确实具有相当大的难度，对抽象行政行为作出审查，较之于具体行政行为而言，更为复杂和重要。因为一方面，因抽象的行政行为适用于一切不特定人及普通适用于某一类或某一些行政事务，因此较之于具体行政行为适用范围和涉及的对象较为广泛，影响面更大，如果对抽象行政行为的审查稍有不慎，其对行政秩序的损害也是很大的。另一方面，对抽象行政行为的审查绝不是象具体行政行为那样，仅针对行为本身进行审查，而需要依据宪法、法律、行政法规对某一有争议的规范性文件进行审查，这就需要审查者对法律十分熟悉，具有足够的审查和判断能力。还应当看到，对行政机关的抽象行政行为进行审查，必须审查者具有足够的权威性，而且决不能滥用司法审查的权利妨害行政机关从事正常的行政活动。正如王汉斌同志在《关于中华人民共和国行政诉讼法（草案）的说明》中指出的：“人民法院对行政案件应当依法进行审理，但不要对行政机关在法律法规规定范围内的行政行为进行干预，不要代替行政机关行使行政权力，以保障行政机关依法有效地进行行政管理” .从国外的经验来看，尽管许多规定了法院享有司法审查权，但对不同的法院的权利是有一定的限制的，就美国来说，虽然联邦各级法院和各州法院都享有司法审查权，但州法院原则上并不享有对国会通过的法律的审查权。再如日本主要是由最高法院集中行使司法审查权。我认为，从我国现有的法官素质来看，基层法院尚不具备足够的司法审查的能力，如果允许去随意解释法律和法规，并判定某个抽象行政行为无效，将会导致行政权和司法权不必要的冲突，并将妨碍行政的正常运转。因此我认为，关于对抽象行政行为的司法审查应由最高立法机关或最高人民法院作出解释，对有权行使司法审查权的法院作出限定，原则上应当限定在中级法院以上的法院，可以行使对抽象行政行为的司法审查权。这不仅因为中级法院以上的法院较之于基层法院而言具有更大的权威性和更多的专业知识人才担当此重任，同时也可避免因基层法院在审查中可能因各行其事、随意判断而给行政秩序所造成的损害。也能努力处理好审查权和行政权的相互关系，防止司法对行政的不当干预。
2，要尽快完善对抽象的行政行为的司法审查的程序。由法院对行政机关颁布的规范性文件进行司法审查是一件前所未有的事情，我国司法实践中也从未积累这样的经验，尽管抽象的行政行为与具体的行政行为具有密切的联系且对两种行为的审查具有许多相似之处，但毕竟存在着许多的区别，鉴于对抽象行政行为进行司法审查的复杂性和对法制建设的极端重要性，因此应当尽快地制定对抽象行政行为审查的程序和规则。例如，受理案件的法院；受理案件的条件；对行政规章和非行政规章的区分标准；对规章内容合法性的判断标准；等等都需要作出规定。尤其是如果仅仅只是允许部分法院享有对抽象行政行为的审查权，就会出现有关案件的移送问题。这就要求基层法院在受理了公民、法人对抽象行政行为的控告以后，应当及时地移送至享有管辖权的有关法院审理。如果各地法院在处理有关案件中，遇到当事人对某一行政部门制定的规范性文件发生争议，而又没有高层次的地方性法规、行政法规、法律等规范或者高层次的法律法规的规定较为笼统和原则的，则该法院应当中止案件的审理，而将该有争议的规范性文件送至享有管辖权的法院进行审查。如果涉及到国务院各部门所制定的规范性文件的合法性的判断问题，原则上应由最高人民法院通过审查决定是否应当适用该规范性文件。如果法院在审理某一案件中涉及到某一行政性的规范性文件的适用问题，双方当事人对该规范性文件的合法性不存在异议，但审理该案件的法院认为该规范性文件在内容上不合法，我认为该法院也应中止案件的审理，将该规范性文件报送享有管辖权的有关法院进行审查。
3，关于对宪法的解释权限。在西方国家，司法审查与对宪法的解释是密切联系在一起的。所以美国宪法常常被称为“由司法机关来解释和执行的成文宪法”[58]法官在行使司法审查权的过程中，也要根据自身对宪法的理解而对宪法进行解释，此种解释常常赋予了宪法某种新的含义，正是透过对宪法的解释而使法官造法的功能得以不断扩张和增强。那么在我国，如果允许最高人民法院享有对抽象行政行为的审查权，是否应允许其对宪法作出解释呢？换言之，最高人民法院的司法解释是否应包括对宪法的司法解释呢？有学者认为，在我国，全国人大和地方各级人大由选民或选举单位选举产生的代表所组成，是人民行使国家权力的机关，为民意代表机关，而法院则为非民意代表机关，不应享有解释宪法、适用宪法的功能[59].我认为，关键的问题不在于法院是否为民意代表机关，而在于其依据现行宪法并为享有对宪法的解释权。此种权力只能由全国人大及其常委会享有，宪法作出此重规定是十分必要的，因为在我国宪法是国家根本大法，具有至高无上性，对宪法必须由最高立法机构作出统一解释才能维护宪法的权威，如果最高人民法院有权解释宪法，并可以将其解释的含义约束任何国家机关包括立法机关以及所有的社会组织和公民，则不仅在目前是不现实的，而且也不符合宪法赋予最高法院的权限。所以，我们认为，法院在司法审查的过程中，如遇到宪法含义不明确，应请求全国人大及其常委会对宪法作出解释，而最高人民法院本身无权对宪法作出解释。不过，法院在裁判过程中完全可以援引宪法的规定而作出裁判[60]，这对于增强宪法的直接适用性，确保宪法的至高无上的地位是十分必要的。
司法审查是一项保障严格执法和依法行政的重要措施，也是维护公民、法人合法权益的重要手段。借鉴国外的经验，建立中国自己的司法审查制度，是建设社会主义法制国家的应有的内容。但我国的司法审查制度必须从我国实际出发，适合我国国情，这样才能在我们的宪法框架之下实现国家法制的统一和宪政运行的和谐。
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[32] 参见陈晓枫主编：《中国法律文化研究》第493页，河南人民出版社，1993年版。
[33] 参见罗豪才、王天成：“中国的司法审查制度”，载《中外法学》1991年第6期。当然，应当看到，目前行政诉讼法在执行中，还遇到很多的问题，在很多法院对行政机关滥用权利引起的纠纷法院还难以依法审理，据统计自1989年以来，行政诉讼案件增长缓慢，以1993年统计，全国3330个法院共受理行政案件27911件，平均每个法院仅受理8.38件。行政诉讼案件仅占当年的0.81%.产生这种现象的主要原因是许多法院不愿意或不敢受理行政案件或在受理以后，极力动员原告撤诉[33].也有许多案件在受理后，法院因害怕得罪行政机关而将案件久拖不决或反复调解，甚至在某些案件的裁判中，维持违法的行政行为，即使判决也不敢执行，某些政府部门作为被告后藐视法庭拒不出庭甚至公然刁难和报复法院，参见黄建武：《法的实现》第273页
[34] 据此有学者认为，由于法院行使司法审查权必须以行政法规为依据，因此我国司法审查权的主要功能是对行政机关行政活动合法性的法律监督，而不是审查权对行政权的制约（参见莫纪宏《宪法新论》第188页。）我认为，监督本身是一种制约关系，尤其是由于法院可以通过诉讼程序纠正不法行政行为，因此表现了司法权对行政权的制约。
[35] 参见罗豪才、王天成：“中国的司法审查制度”，载《中外法学》1991年第6期。
[36] 参见高鸿：“抽象行政行为可诉性研究”载《法律科学》1997年第4期。罗豪才
[37] 应松年：“依法治国的关键是依法行政”《法学》1996年第11期。
[38] 张文显：《法学基本范畴研究》第286页，中国政法大学出版社1993年版。
[39] 参见王成栋：《中华人民共和国行政复议法精解》，第90页，中国政法大学出版社1999年版
[40] 全国人大常委会办公厅研究室：“关于我国当前法律实施的问题和对策的研究报告”，转全国人大常委会办公厅研究室：《我国当前法律实施的问题和对策》，中国民主法制出版，第13页，1997年版。
[41] 陈选权等：“对执法体制问题的思考”，同上书，第61页。
[42] 参见王成栋：《中华人民共和国行政复议法精解》，第90页，中国政法大学出版社1999年版
[43] 参见彭旨平：“关于完善抽象行政行为法律监督机制的思考”，载《上海法学研究》1998年第2期。
[44] 参见彭旨平：“关于完善抽象行政行为法律监督机制的思考”，载《上海法学研究》1998年第2期。
[45] 陈选权等：“对执法体制问题的思考”，载全国人大常委会办公厅研究室：《我国目前法律实施的问题和对策》第61、62页。
[46] 同注46.
[47] 同注46.
[48] 梁慧星：“须转变公法优位主义观念”，《法制日报》1993年1月31日。
[49] 参加郑成良：“论依法制国之法理要义”，载刘海年主编：《依法治国，建设社会主义法治国家》，中国法制出版社1996年版，第127页。
[50] 转引自彭旨平：“关于完善抽象行政行为法律监督机制的思考”，载《上海法学研究》1998年第2期。
[51] 我国行政法学界曾根据针对的对象是否具有特定性、针对的事务是否具有普遍性以及效力范围等标准来区分具体行政行为和抽象行政行为，但严格地说，在很多情况下，两者的区分界限并不是十分明确的。
[52] 参见高鸿：“抽象行政行为可诉性研究”。
[53] 《人民日报》〔19990427№C
[54] 参见高鸿：“抽象行政行为可诉性研究”，载《法律科学》1997年第4期。
[55] 参见王勇飞、王启岗：《中国法理纵论》第224-226页，中国政法大学出版社，1996年版。
[56] 参见何华辉：《人民代表大会制度的理论与实践》第3、55页，武汉大学出版社，1992年版。
[57] 张春生主编《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第232页
[58] 参见上海社会科学院法学研究所编辑：《宪法，国外法学知识译丛》，知识出版社1982年版，第36页。
[59] 参见胡锦光：“中国宪法的司法适用性探讨”，载《中国人民大学学报》1997年第5期。
[60] 最高人民法院于1955年7月30日在“关于在刑事判决中不宜援引宪法作论罪科刑的依据的复函”中指出“在刑事判决中，宪法不宜引为论罪科刑的依据”。我认为这一司法解释显然已经过时，应作修改。
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