信访工作虽然并不完全符合现代司法的内在要求，也向来是法院的一个沉重负担。但涉诉信访制度的存有其深刻的社会成因，当前也具有重要的现实价值。面对信访大潮，为了缓解紧张压力，我们必须进一步改造它，使其尽可能与现代司法相协调，最终纳入到司法运行机制中来。
（一）制度改革的思路
改革信访制度的总体思路是把民意的“上达”转变为民意的“表达”。要使法院信访机构成为一个相对独立的权力主体，具备应有的问责性，有法律的调查权，有义务对信访反映的问题进行调查，并依据调查提出质询，直至提出罢免动议。 要符合法院审判管理现代化的理性要求，而且要有现实操作性。在制度设计层面理顺民意表达与司法监督的关系。建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前信访人员盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失。同时积极推动司法改革，消除诱发信访的制度性根源，减少信访的绝对数量，使矛盾不致激化。一方面我们要进行治标，使上级法院的信访工作能更好地接受建议和投诉的作用，使它成为公民接近司法的一条消防信道；另一方面，我们也要进行治本，加强法治建设，积极推动司法改革，理顺司法体制，确保司法独立，完善诉讼程序。合理设计审级结构，最大限度地实现司法公正和效率，从源头上减少公民信访的绝对数量，树立公民关于司法终局的观念，使信访本身不再被“问题化”。
（二）信访功能的定位
信访可以起到重要的民主建设功能，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助这一信息渠道，起到监督和改进司法的作用。从信访人和法院两个角度来解读涉诉信访制度的功能，大致可包括如下两个方面的内容：对当事人而言，涉诉信访意味着一项简便、经济、有效的救济方式，具有保障和维护公民权利的功能。现代民主国家根本目的在于促进人的尊严和价值的实现。我国目前司法制度之间还有一些互相矛盾或不协调的地方。从运行结果来看，并不能保证每一个审判行为都符合法治的要求，每一件案件都获得公正的审理和裁判，可以说公民现实权利还不能全部得到顺利实现和救济。因而一项更加简便、有效、灵活的救济方式就成为必需。这一点就是涉诉信访对于当事人而言所能够提供的制度功能。从整体论的角度来讲，法只是生活的一个局部，在法之外还有伦理、道德、文化和习俗以及政策等等。司法的功能和作用是有限的，我们可以把涉诉信访看作是寻求司法解决之前的一种权衡，如果信访能够解决问题的话，我们就无需进入法律的救济程序多费周折，可以让涉诉信访在司法所不能涉及的领域里保持一定的救济能力。司法程序所不能实现的正义可以在信访的制度中继续探讨，让它起到一种补充的权利救济功能。对法院而言，涉诉信访是一项现实、被动、高效的制度更新机制，具有促进民主与法治的功能。涉诉信访可以充当立法、行政和司法这三种权力互相配合、互相制约的协调器。我国目前还没有协调公权力之间冲突的专门机构，现实中许多超越职权、滥用权力、管辖权冲突和权力不作为等现象还不能得到有效的抑制，制度之间的矛盾和冲突常常只能靠领导人的个人能力来加以协调。在信访案件的处理当中，我们已经承担了一定的协调责任。按照过程论的观点，制度的不完善性是现实生活中极为普遍的现象，需要用发展的眼光去看待，以务实的精神去实践，用零星的社会工程的方法去改造现实当中不能适应社会发展的制度。基于这样的考虑，应当设置某种特殊的机制以完成制度的内在反思、缺陷查找和及时补救的功能。对于涉诉信访制度而言，可能意味着一种重要的改革机遇，如果能够承担这样的制度功能，就能提高我国民主制度的整体水平。
四、涉诉信访制度的完善
涉诉信访机制的完善，不能仅仅着眼于从量上如何化解或扼制这股来势汹涌的洪峰，还要采取渐进方式解决目前存在的制度问题，发挥其应发挥的功能，重构和创新涉诉信访制度。
（一）整合涉诉信访机构。涉诉信访主要是反映司法公正问题，更是一方当事人与法院、法官之间的矛盾，值得我们反思。一方面转型期社会治理过程中对司法的依赖空前加重，而另一方面社会对司法的不信任度在不断地扩大。许多信访事件本身具有法律事实和法律适用的不确定性，缺乏专业审判领域知识和经验的接待者仅仅根据来访者的一面之词所作出的处理和答复往往会产生偏颇，在涉及到自己切身利益的相关事件中面对矛盾的处理和答复，当事人对社会公平、司法公正往往本能地从实体公正的角度进行评判，于是源源不断的涉诉信访便顺乎自然地发生了。面临日益严重的信访问题，作为信访办事机构的立案庭，由于其自身在院内或上下级法院职责、关系、权力的不足，造成了其解决信访问题的能力不足，造成了相互推诿、敷衍和拖延等现象，限制了信访协调解决功能的发挥。因此整合、增强法院信访机构的职能，提高其协调解决问题的能力，是当前涉诉信访制度改革的现实需要。要划分好上下级法院信访机构和平衡法院内部各业务部门之间的权力和责任界限，才能真正形成统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的法院“大信访”格局。当前应将各级法院的立案庭、监察部门、督办部门进行整体合并，成立专门受理信访案件的委员会，使涉诉信访事业向专业化、规范化和现代化的方向发展，并把它完全纳入规范处理的司法轨道，考虑到上下级法院配套的需要，要实行信访机构直管，把主要目标放在解决问题，救济权利，提高效率，找出违法和失当行为上，虽无直接作出具有强制性决定的权力，但具有法定的调查权，责令被信访的基层院、庭作出书面报告的权力，以及公开调查报告的权力。这样配置的合理性在于可以将信访资源进行统一的调配，形成一个比较完整的信访处理体系。这种模式的另一个好处是使现在不独立的信访机构相对地超脱出来，不再对原来的某级法院负责，从而为信访的公正和效率提供组织上的保证。
（二）加快审判制度改革。由于国家司法改革整体方案迟迟没有启动，一方面法院的地方化、行政化倾向影响了司法的独立，另一方面过大的自由裁量空间缺少有效的规则制衡，再加上一些基层法官自身素质不高，这为司法腐败留下制度、体制和人为因素的缺陷。许多时候打官司成了打关系。在相当一部分事实和法律具有不确定性的案件中，案件的输赢不再完全取决于法官对事实审和法律审的内心确信，而是对各种利害关系进行权衡的结果。这种对司法活动中的不确定性规律缺乏深刻认识而带来相关配套制度的缺失，已经成了当前审判工作中的一个巨大漏洞，并且还在不断地扩大。所以必须加快审判制度的改革，运用有效的规则制衡法官的自由裁量权。实行公开审判，增加审判的透明度，杜绝“暗箱操作”，使法官不得不考虑公众舆论的压力和各种社会影响，审判向当事人公开无疑是首要条件。因为当事人最了解案情，当事人对审判活动的充分参与，能使法官的判决比当事人不参与更准确。禁止法官与任何一方当事人单方面接触，有利于保证法官中心地位。保障当事人平等的诉讼权利，有利于法官自由裁量权的控制。限制法官的庭前活动，如限制法官调查取证，这样能够根除“先定后审”、“ 先判后审”之流弊，保证法庭审判的集中性，合理地控制法官自由裁量权的行使。建立证据展示制度和证据调查、采证制度, 明确规定证人出庭作证的措施以及保护证人安全的措施，贯彻直接、言词审理原则，有利于保证证据的真实性、可靠性，防止法官臆断，减少其不合理的自由裁量权。在法官自由裁量权控制方面，司法程序能够最大限度保证法官的中立地位。可以说，实体法规定了法官自由裁量权的区域范围，而程序法制约着它的偏向。从司法程序上予以控制的思考。还要建立公正审理的约束机制，如回避制度、管辖制度等，以防止自由裁量权的滥用。
（三）加强信访制度建设。近些年来，各级法院推出了领导责任制度、责任追究制度、绩效考核制度、联席会议制度、信访听证制度等一系列行之有效的制度形式。然而，由于缺乏对现有制度的系统分析，缺乏对制度实施的各种现实条件分析，造成不同制度之间的相互掣肘、信访制度的功能错位等一系列问题，致使有些好的制度并不能发挥应有的功能，有些制度甚至还成为诱发新的信访问题的因素，阻碍了信访工作的深入开展。因此，必须通过对现有涉诉信访制度的系统分析，继续完善和加强现有的、行之有效的制度形式，消除造成制度相互掣肘、功能错位等的消极因素，建立起一个完善的、相互协调的制度系统，依靠加强制度建设，推进中国特色的涉诉信访制度改革。一个畅通的民意表达渠道是涉诉信访制度实施的基础。实际上很多制度形式如信访例会制度、领导接待日制度、领导下访制度等都是围绕着拓宽信访渠道而产生的。然而，现有的信访渠道依然无法满足日益增长的信访量的需求。当前首要的是建立信息网络，畅通民众信访渠道。一方面要在继续畅通现有的各种接待渠道的同时，运用现代化的信息手段，不断开辟出新的信访渠道，建立信息网络，向社会公布法院信访机构的通讯地址、电子邮箱、投诉电话、传真和信访接待时间等，并通过建立全国各级法院信访信息系统，方便当事人查询信访事项的处理、进展和结果，加强各级法院之间信访信息的沟通；另一方面要继续加强基层法院的信访工作，继续推行有助于把信访问题消化在基层的制度形式，提高基层法院、法庭解决信访问题的能力，形成方便、及时和畅通信访渠道，建立一种经常性、稳妥性的制度来实现吸纳不满，汇集信息、舒缓矛盾、矫正不公的功能。以一种开放的、灵活的机制来协调各种矛盾，提高解决涉诉信访问题的能力和效率。减少对司法机关和司法制度的冲击力，确保社会的稳定和发展。
（四）坚持推进依法治访。依法治访是“依法治国”方略的具体体现，也是我国信访制度改革的基本方向。在当前信访制度改革的实践中，部分信访人依法信访观念淡薄，信访工作人员法律素质不高等因素，已经成为影响我国信访制度改革的重要因素。因此，必须进一步健全和完善信访法律法规，加大信访执法的力度。一方面要加强信访监督能力，明确信访机构及其工作人员在信访工作中的责任和义务，以及违反法律所应承担的法律责任，另一方面也要明确信访主体的权力和义务关系，明确信访主体违反法律的具体责任，进一步加强“双向规范”。建立信访问题的提出、受理、办理和督察等一系列的法律程序，完善信访活动的处理、复查、复核的工作机制，把信访制度改革纳入司法建设的道路，推进中国依法治访的进程。处理任何事情必须以事实为依据以法律为准绳，不能失信于民，在决策科学化、民主化的前提下避免出尔反尔。对于老实的不能让其吃亏，会吵会闹的不能使其占便宜，不能让会叫的孩子多吃奶的现象发生。从国外的情况来看，继瑞典首次建立申诉专员制度之后，芬兰、挪威、英国、加拿大、法国等很多国家纷纷仿效，甚至在欧盟这一超国家的体系当中申诉专员制度也得到采用。这一世界性的发展趋势为我们进行制度创新提供了良好的制度模版，应当适应国情提取精华。在各级法院建立信访督导专员和巡视组，对下级法院进行经常性的督导解决，更重要的是定期深入基层接待和听取上访当事人的意见和要求。使基层当事人的不满和不公正可以有渠道得到发泄和纠正。可以对司法起到补充作用和监督作用。对于进行过司法救济的案件仍有权力进行再次处理，起到监督司法的作用。解决问题的手段可以灵活多样的，可以采取包括转办、督办、调解、和解、奖励、批评、建议、调查、公开、安慰、抚恤等多种方式。
在涉诉信访制度的完善和创新中，不要将目前表现不佳的功能当作信访不应当具有的功能而简单加以抛弃，要从信访制度所要实现的保护当事人合法权利、改善司法权力体系这两个基本点出发，理顺二者之间的关系，建立起协调和互动，消弭紧张和冲突。更为重要的是用系统论和过程论的观点建立新的涉诉信访制度体系，使其在国情背景下，与现有的诉讼法律制度相衔接，在较小的社会震荡、较少的资源投入的情况下逐步走向完善。
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