美国的方法显然没有遵守这个步骤。美国称，总统启动调查的要求确定了进口，即具体进口产品。这是错误的。协议所要求的，是调查中的产品必须是进口增加裁决中产品，否则就不符合协议的规定。也就是说，协议不仅要求调查当局从确定具体进口产品开始调查，而且要求该产品与进口增加裁决中的产品相同。
美国称，启动调查的请求限定了调查中进口的范围，这是ITC分析的出发点；ITC无权从中排除某些进口。可以看出，主管当局是根据调查请求确定进口产品的，在此基础上确定国内相似产品。然而，确定国内产业本应是调查机关的最后一步，但ITC却将国内相似产品归在一起，最后以这些归类作出裁决。所以，说ITC只能界定国内产品是不对的，因为它还对这些产品进行了归类，将其作为进口产品的类别。但协议要求的步骤并没有遵守。美国一方面说ITC不能先对请求中进口产品进行细分，另一方面又说ITC确定与每一相似产品对应的具体进口产品，也证明了这一点。就被调查的产品而言，甚至不知道何为ITC分析的出发点。美国称，ITC为收集数据的需要而确定了33类产品，但这些分类并非ITC分析的出发点，也不限制其进行分析；然而又说，ITC从请求中所确定的进口产品开始。结果，调查中的产品，即美国所说的启动调查申请中的进口产品，并非进口增加裁决中的产品。
美国称，在本案中，ITC对相似产品的界定与进口是一致的，没有超过进口产品或与之不同。但ITC对国内相似产品的归类，就对进口产品进行了新的分类，将进口没有增加的产品归入了调查范围。这显然是与协议不一致的。此外，美国在第一次书面陈述中提到的“具体产品”一词是没有意义的。问题在于，调查当局不应将调查中的产品（允许是具体的），不加解释地转入更宽泛的产品类别，在这些产品并非相似的情况下尤为如此。因此，如此捆绑的产品不能视为一种“具体产品”。美国这样做，在很大程度上就重新界定了进口产品的范围。这样，调查就不再是对具体产品进行的，而是对一组不相关的产品进行的。
ITC在国内产品之间进行了相似性分析，并把它们归为一组。这样，ITC就没有对其中的一些产品进行进口增加的分析，而结果对它们采取了保障措施。这种方法是违反协议的，并且无论如何不应当把不相似的板坯、中厚板、热轧钢、冷轧钢和涂镀钢归为单一的相似产品。不仅如此，美国所说的ITC从包括一些钢铁产品的进口开始，寻找与这些进口相对应的国内钢铁的分界线的做法，表明美国没有将国内产品与进口产品进行适当的比较。事实上，美国只有在与进口产品进行相似性分析后，才能界定国内钢铁。然后，只有与进口相似或直接竞争的产品才能的国内方面考虑，美国也才能对进口和国内产品进行比较。
就板材而言，美国所说的国内与相应的进口板材相似是错误的，因为在ITC确定国内有板材，并且认为应当有所谓的进口板材之前，并不存在进口板材。因此，ITC是确定与进口国内产品相似的进口产品，而不是相反。
b. ITC对板材的相似产品分析是错误的
的确，一个协议中的相似产品解释不能自动转入其他协议，但有时候可以出现这种情况，并且这种解释提供了有用的指南。就相似产品的界定和评估产品之间的相似性而言，WTO案例已经提供了一些指南，特别是，GATT第3条对相似产品有相同的区分。
（a）现有协议和案例法对保障措施协议中的相似产品界定提供了了指南
美国认为相似性解释不能从一个协议转入另一个协议是错误的。美国曾主张，上诉机构在韩国酒案中的推理不能用于纺织品协定项下，但上诉机构明确驳回了这个观点。因此，在日本酒案中进一步使用过的边境税收调整案中的意见，与本案是相关的，并且相似产品应作狭义解释。
边境税收调整案工作组虽然承认对相似产品应作个案分析，但提出了个案分析的一般标准，即适用于整个总协定的标准。因此，这些标准可以适用于GATT第3条，也可以适用于第19条。因此，这4个标准应当适用。
（b）ITC对相似产品分析适用了不适当的标准，但不承认这些产品是不相似的
美国仍然坚持考虑生产过程，并且错误地解释了上诉机构在美国羊肉案中的观点。上诉机构明确说，生产过程不是确定产品之间相似或直接竞争关系的因素。上诉机构说可以考虑投入物，但条件是投入物必须与最终产品相似或直接竞争。因此，归类的标准是产品之间的相似性关系，生产过程本身并不是评估相似性的标准。
对于美国所援引的上诉机构报告脚注中的话，即在考虑两个产品是否为不同产品时，考察生产过程可能是相关的，上诉机构明确说过生产过程并非相关因素，只是在遇到两个产品是否为不同产品的问题，有必要进一步区分具有相同物理特性、海关分类和最终用途的产品时，生产过程才可能是有用的工具。另外，没有相同生产过程的两个产品也不一定就表明它们不是相似产品。例如，鼓风炉和电炉生产的板坯就具有相同的物理特征和最终用途。同时，连续生产线上两个不同阶段的产品，不能说它们就有共同的生产过程。因此，生产过程并非评估相似性的相关标准。
销售渠道也不是相关标准。所有类型板材都会受到汽车和建筑产业的总体需求的实质性影响，并不能表明所有类型板材都用于这些产业中相同的目的。产品最终销售的市场不能视为其最终用途。
最后，美国说不要求ITC考虑每个板材替代性也是错误的。替代性在评估相似性时是相关的，因为相似产品必定是直接竞争和相互替代的。
由于以上的方法错误，ITC没有适当地确定具体进口产品。
（2）美国观点
a. 概述
提交专家组的“该产品”和“相似产品”问题，与美国界定国内相似产品的方法是否与协议一致无关，而是关于将该方法适用于特定事实的问题。很多起诉方都承认，他们提出的主要是与确定相似产品的方法无关的调查所涉及的进口范围过宽的问题， 以及在界定具体相似产品时在何处划定具体界线的问题。
专家组在审查美国措施是否与协议一致时，应当注意当事方的以下共识和分歧。
共识是：（1）进口与国内钢铁主要是由相同类型的钢铁组成的，因此国内钢铁与对应的国内钢铁是相似的。不仅如此，相应类别进口和国内钢铁一般是可互换的，因此是相互竞争的。（2）在对具体产品单独分析是否对相似产品国内生产商造成了严重损害时，ITC对相似产品的界定是与进口相对应的。（3）ITC一般方法的分析顺序，即先确定国内相似产品还是具体进口的问题，并不是问题之所在；问题是本案中某些产品界定是否过宽。（4）相似产品的分析标准包括：物理特性，用途，关税分类。很多当事方认为考虑生产过程可能是适当的，但没人反对ITC考虑营销渠道。（5）相似产品和直接竞争产品有区别。
分歧为：（1）ITC对某些产品的界定。分歧主要来自分析是否应适用所谓的普遍接受的钢铁产品定义，而起诉方方之间也没有达成共识。（2）欧共体称，为了确定进口是否增加，必须首先根据税号确定进口，而其他起诉方及美国都不同意这一点。
b. 方法
（a）该产品（such product）
协议对主管当局先分析进口产品还是国内相似产品，并没有作出具体规定，而只是说明了进口产品即该产品与相似产品之间的关系。ITC对国内产品的分析是符合协议宗旨的。
ITC从调查申请中的进口产品出发，首先考虑哪些国内产品与进口产品相似。这种对比表明了国内和进口产品是否相似，他们之间是否可以互换，因此确定了国内和进口产品之间是否有竞争关系。ITC然后考虑与进口产品相对应的国内产品是否为单一相似产品，或这些产品之间是否有明确分界线，以决定是否构成了多个相似产品。ITC随后回过来考虑有关进口（即该产品），确定与相似产品相对应的进口产品，以便单独分析这些与相似产品对应的进口是否对生产该相似产品的国内产业造成了严重损害。
ITC确定是否存在单个或多个相似产品，从国内产品而不是进口产品出发，与协议目的是一致的。协议要求分析国内产业状况，应确定对其进行保护，因此审查国内产品以确定有关相似产品的范围，是非常合理的。如果目的是确定国内相似产品以界定相关国内产业，确保只有受到严重损害的国内生产商才被给予调整的机会，那么分析就应当从国内产品而不是进口产品开始。分析的重点是国内产业的状况及对应措施，出口商及产业的性质不能改变这种分析。
此外，起诉方所主张的在界定国内相似产品之前明确将进口细分或界定为不同产品，如何能够必然导致不同的相似产品界定，这一点是不清楚的。在本案中，国内和进口钢铁由相同类型的钢铁组成，进口钢铁与相应国内钢铁相竞争，情况尤为如此。
不仅如此，任何产品分析都应当有根据。在调查收集证据之前将进口细分为若干类别，会动摇调查结果。ITC不是事先确定相似产品的定义，而是首先收集证据，然后进行分析，根据具体案件的事实确定相似产品。这样可以确保对相似产品的界定符合第3条第1款。
要求主管当局完全根据进口产品细分有关相似产品，不仅在协议中没有依据，而且会带来很多问题。首先，这种要求会妨碍主管当局的调查，并且影响其结论的可靠性。进口产品来自不同国家，产品之间有很大区别。如果重点界定进口产品而不是国内产品，就不大可能提供有助于界定国内相似产品和国内产业的信息。其次，多数保障措施调查都是由国内产业提起的；国内产业称由于某个产品进口使它受到了严重损害。产业虽然会指出进口产品的范围，但主管当局完全有权根据自己的调查确定相似产品。事实上，并不存在普遍接受的钢铁产品的定义。
日本说，起诉方之间对普遍接受的钢铁产品定义没有一致意见是无关紧要的，而只要证明美国所界定的过宽就够了。这就产生了一个问题：起诉方对其他界定方式没有共识，如何能知道ITC界定过宽呢？
欧共体则说，应当依据税号先行确定进口。但税号仅为一个标准，且并非决定性的。这一点很多起诉方与美国存在共识，上诉机构在日本酒案中也确认了这一点。事实上，欧共体在自己的保障措施中也将许多不同税号的产品归为一种产品。欧共体所主张的税号方法，是将不同税号归在一起，看进口是否增长，而不考虑其与国内产品的关系。这是本末倒置的方法。上诉机构在美国羊肉案中所说的是首先界定相似产品，而不是首先确定进口是否增长。欧共体的方法是要求ITC在界定相似产品之前确定进口增长，以达到起诉方的目的。
（b）相似产品标准
在进行相似产品分析时，当事方都认为应当考虑某些因素。这些因素是：物理特征，用途，海关分类。很多起诉方同意生产过程可以是适当的。有些起诉方认为消费者偏好也是适当标准，但没有当事方反对ITC考虑营销渠道。
相似产品一词在保障措施协议和GATT中并没有定义，WTO关于保障措施的争端解决程序也没有涉及过这个问题。在其他协议中所作的解释，并不能自动适用于保障措施协议。
ITC所一贯使用的相似产品标准是一些客观的因素。保障措施调查所分析的是国内产业的状况，而不是市场上进口产品和国内产品的消费者或者它们之间的关系。因此，ITC考虑的营销渠道、生产过程、物理特征、用途和海关分类等客观因素，而不是消费者偏好。
考虑制造或生产过程，即产品是如何及何处制造，对于处于不同阶段的产品是非常重要的。从不同阶段产品制造过程之间的关系，有时可以看出生产阶段之间的分界线。例如，对于板坯和热轧钢等板材，是冷轧钢和涂镀钢等深加工钢的原材料，这些产品在开始生产阶段使用的都是相同生产过程。所有板材使用的都是板坯，其中多数被加工成热轧钢。早期阶段的产品多数都被内部用于生产深加工产品。因此，在达到最后加工阶段之前，产品区别是模糊的。从本案的情况看，ITC看到了不同阶段板材的相关性导致了实质性的内部消费，生产设备是共同的，产业是垂直一体化的。这种生产过程的相关性和生产商之间的一体化，说明市场上每种板材之间的区别是模糊的；所有类型的板材都受到整体板材市场状况的影响，因为一种板材就是另一种板材的投入物。因此考虑生产过程，特别是投入物的问题，考虑的是产品，而不是起诉方所指责的生产商。
替代性并非ITC一贯考虑的因素，其他案件也没有要求考虑这个因素。美国棉纱案所涉及的问题是相似的进口和国内产品是否可以被确定为并非直接竞争。进口和国内产品当然是有竞争关系的：它们是由相同类型钢铁构成的，相互替换，彼此竞争。此外，在确定的相似产品和相应的具体进口产品中，在尺寸、等级和加工阶段等方面会有所不同。在临界线两端的可能就不是可以相互替代的。例如，36码和44码的裙子是相似的，但它们能相互替代吗？3号螺纹钢能替代18号螺纹钢吗？
因此，相似产品界定应依据具体案件的事实。ITC使用的方法是客观的。
c. ITC在本案中对相似产品的分析
ITC所确定的27种产品与进口产品是对应的。当事方对这一点并没有异议。意见的分歧在某些产品界定中的钢铁范围。
（a）板材
ITC使用了通常使用的方法，认为这属于单一相似产品。ITC认为，不同阶段的板材有基本的物理特征，在一定程度上相关联，共同的最终用途，一般由相同的营销渠道分销，在相同的生产过程中制造，它们有共同的冶金基础。当然，ITC也承认在物理特征和最终用途方面有所差异。
ITC考虑的一个重要因素是，一个阶段的板材一般是下一个阶段板材的投入物。因此，这些钢铁在开始阶段使用的是相同的生产过程，只是在下游进行了进一步加工。大量处于早期阶段的产品都被内部用于深加工了。因此，这些产品在到达最后阶段之前，界线是模糊的。
多数板材都是内部转化的。因此，当某些板材进入商业市场时，主要营销渠道一般都是直接通向最终用户的。ITC承认，生产过程和生产商一体化之间的关系表明每种板材市场不是孤立的，但受到了整个板材市场的直接影响。
ITC还发现，某些板材的商业销售主要用于汽车和建筑行业。所有类型的板材都受到这两个市场总需求的实质性影响。
ITC承认，不同阶段板材之间的垂直性关系导致了其用途的差异，但有时产品之间有替代性，例如涂镀钢替代冷轧钢，热轧钢替代冷轧钢等。
总之，ITC通过一贯使用的方法认定，板材之间没有明确的界线。上诉机构在美国羊肉案中也认为，相似产品可以包括投入产品和最终产品；对于处于不同阶段的产品，关键要看是单一相似产品的不同形式，还是不同产品。因此，上诉机构是承认连续产品可以视为单一相似产品的。
（b）焊管
焊管虽然有多种类型，但都是用相同生产过程，在相同公司，相同设备上制造的，并且用于相同目的，即输送汽、水、油、天然气或其他接近气压的液体。在调查中，ITC考虑了将直径16英寸以上输油管视为单独相似产品的要求。调查表明，虽然大口径输油管一般由大钢管钢厂生产，但这些钢厂也能生产其他类型的大口径钢管，例如输水管和打桩管。多数大口径钢管的生产过程与生产其他钢管的生产过程是相同的。多数生产大口径输油管的钢厂也生产低于外径16英寸的钢管。大小口径钢管有共同的物理特征，特别是都有焊缝，而不是无缝钢管。因此，ITC认为大小钢管都属于钢管，没有必要进行区分。
ITC考虑分界线的一个重要因素是焊缝。所有焊管都有垂直或螺旋型焊缝，对其用途产生了影响。焊缝使得焊管没有无缝钢管可靠耐久。ITC分析焊管有共同的物理特征、用途、营销渠道和生产过程，同属于焊管，没有明确的分界线。
（二）交叉上诉
1、上诉方观点
从协定规定和上诉机构的裁决看，如果进口不是对相似或直接竞争产品的国内产业造成了损害，就违反了协定的规定。本案中，特别是对于板材，美国没有适当界定相似产品，而是把5种产品捆绑在一起进行分析。这种方法是无法分析不同产品之间的竞争性关系的，因此，美国也是无权采取保障措施的。如果专家组审查了这个主张，必定会作出支持起诉方的裁决。
关于起诉方的详细论证见于起诉方提交专家组的两个书面陈述。
2、美国观点
DSU第12条第7款要求，上诉机构只审查专家组裁决中的法律适用和法律解释问题。然而，ITC处理相似产品的问题显然是一个事实问题。例如欧共体和瑞士强调，相似产品界定必须一致而无差异。而审查产品界定是否一致，不能不考虑有关该产品的事实。日本、韩国和巴西还用图表说明某些产品不是相似的，这也是事实问题，而不是法律问题。
专家组显然没有提供任何证据。专家组没有对相似产品问题作出裁决。另外，对于相似产品，当事方并非存在无争议的事实。事实上，在专家组阶段，当事方对相似产品界定存在很大的分歧。因此，要求上诉机构审查相似产品问题，就是要求上诉机构审查当事方对事实的争议。 论文出处(作者):杨国华
美国钢铁保障措施案专家组和上诉机构报告特点评析
美国钢铁保障措施案程序和法律问题概述（一）