摘要：不同国家的公共广播体制由于历史、政治和经济背景不同而呈现不同特色，本文在分析这些不同特色的基础上，对全球化背景下公共广播的市场化转型，尤其是目前以BBC为代表的“外向型”发展新动向进行了描述，分析了其产生的背景和“两分立”特点，并对未来发展等问题进行了探讨。
关键词：公共广播 转型 全球化 民族国家
Abstract: The system of public service broadcasting presents various characteristics in different countries because of the dissimilarities in history, politics and economy. On the basis of analysing these characteristics, this article has demonstrated the market transfomation of public service broadcasting under globalization--especially the new tendency of the development of" Opening" represented by BBC at present--in this text. It has analysed the emergence background of the new tendency, as well as the characteristics of" two separations ". In addition, this article has also approached such problems as development in the future, etc.
Keyword: public service broadcasting, transfomation, Globalization, national country
在欧洲和日韩等国家，直到上世纪80年代以前，公共广播一直占据绝对主导地位。作为不同于美国商业广播模式的一种制度设计，公共广播一直肩负着为公众利益服务、传播知识文化、营造公共空间等颇多的期许。由于公共广播的收入结构中，多少存在着受政府控制或影响的因素，公共传媒业也被许多人视为政治体系的组成部分，是传播政策的重要工具，并且由于频谱这一自然资源的有限性，而被置于国家高度垄断的行业之中。
二十世纪后期，随着市场化、全球化和数字化浪潮的兴起，公共广播遭遇了前所未有的冲击。
在欧美等西方国家，以“放松规制”为主要内容的改革，从经济领域向意识形态等领域扩张，公共广播体制这个传统上一直在民族国家边界内运行的广播模式，亦受到市场自由主义者的质疑。他们认为，政府为公共广播机构发放许可证，在建立、组织和筹措资金方面实行倾斜，媒体公司享受特权，会遭受被政府定调的困扰。一方面，那些“超级精英们”提供给受众的常常是他们假定受众需要的东西，而非受众真正需要的东西。另一方面，科技进步尤其是数字化技术的发展，极大地丰富了广播频率资源，过去政府以频率属短缺性公共资源应该服务于公众为由，占有或垄断频率资源，或者以非市场的方式分配这一资源，这一做法的合理性已经发生了动摇。市场自由主义者们主张，公共广播要想长期生存下去，它就必须为了公众的利益而削弱它在竞争者中的垄断地位，应该越来越少地依靠政府，越来越多地依靠市场，特别是一个开放的、全球化的市场，使之更具有竞争性、更有效率。在他们看来，“自由与选择而非控制与稀缺，正在成为信息时代黎明的标志。”[1]
综观历史，不难发现，各国公共广播体制并没有统一的模式，由于各国历史、思想和政治力量作用不同，其产生的背景和发展动因也不尽相同，但是大体上，公共广播业一直是在拒绝市场诱惑和摆脱政府控制的双重努力中求生存的。近年来，随着“放松规制”带来私营广播进入市场的屏障消除，特别是跨国媒体的扩张和数字多频道时代电视竞争加剧，市场压力日渐突显，迫使各国公共广播业在宏观格局和微观操作上，都发生了一些变化；尤为明显的是，大家纷纷寻求经济层面的转型，向市场机制迁移，并展开海外战略。传统的公共广播业已经无复旧观。
目前，公共广播业的转型在不断丰富、不断深入，转型看起来只是经营模式的变化，但是其效果已经超出了经营层面，继而影响其未来发展。那么，公共广播有什么新动向？其转型的背景和特点如何？怎样看待其未来的发展前景？本文拟对这些问题进行一番探讨。需要说明的是，这里公共广播是公共广播电视的简称，公共广播体制、公共广播机构、公共广播业等也含有类似的简略。
一、公共广播的多元谱系
所谓公共广播模式，是指以（全部或部分）由国家（或政府）建立、组织和筹措资金的大型公共广播机构为主导的广播模式 [2]。从某种意义上说，公共广播是一种以民族国家为界阈的广播体制，同时也是一种资源分配形式。
公共广播模式被认为有三大要件，一是以服务公众为原则，不以盈利为目的；二是以制播具有教育性、文化性节目为主，反映本土文化，兼顾少数族群和多元文化，三是由一个代表公众利益的独立机构，负责经营和管理。在现实中，由于各国历史、政治和经济背景不同，公共广播模式呈现不同的光谱和色调。
学者麦金西（McKinsey，1999）曾经以收入来源为标准，对公共广播模式进行划分。他认为，公共广播机构的收入来源主要有视听费（最重要的非政府收入）、政府资助（最重要的政府性收入）、广告收入（最重要的商业收入）和其他（捐助、赞助）四种，与此相应，公共广播模式可以分为四类，一类是“纯粹的公共广播”──收入完全或几乎完全来自视听费，包括英国、日本、挪威、瑞典、澳大利亚等国家；第二类是“公共主导型广播”──收入结构是混合型，但以视听费为主，如德国、土耳其、比利时、荷兰等国家；第三类是“具有公共成份的国营或商业广播”──视听费占一定比例，政府补贴或商业收入是最重要的收入来源，例如法国、波兰、丹麦等国家；第四类是“纯粹的商业广播或商业政府广播”──不收视听费，收入来自政府或广告收入，只具有较少的公共成份，例如新西兰、葡萄牙、西班牙等国家 [3]。
然而，有观点认为，视听费收入也应属于混合收入方式（即来自政府或非政府的收入） [4]，因为视听费的收取，多少也会掺杂政府的调控因素在内。长期以来，以频率资源的有限性和服务公众利益为由，欧洲和亚太（韩国、日本、澳大利亚等）等国政府大都将公共广播置于垄断地位，以各种直接或者变相的方式，程度不同地介入公共广播机构的收入结构当中，在经济利益政治化或政治利益经济化的相互扭结中，获得一定影响力。事实上，有许多研究显示，后期欧洲各公共广播体制国家的市场化转型，无一不是在政府的政策或法令的倡导与支持下进行，这从一个侧面表明了政府因素的影响。
以英国为例，英国是实行公共广播体制的典型。英国广播公司（BBC）的经费中，过去九成以上来自政府征收的收视费，其余由国库补贴，不播出广告。在最初的发展阶段，英国政府在许多问题上都表现出对广播的政治控制。公共广播要求具有非商业和非政府的特征，BBC虽然通过皇家宪章保障其独立地位，但是在与政府的关系上却存在明显的受制性，不能完全免除来自政府的影响。英国政府一般不干预具体的节目制作和播出，可是通过吊销营业执照等手段，仍然保留对公共广播机构的控制权。
法国采行的则是一种国有模式。法国公共广播具有国家垄断的传统，长期以来只有国营台，不允许私营台合法、公开地经营。二战结束后不久，法国建立了唯一的广播电视机构——法国广播电视公司（RTF），后改为法国广播电视局（ORTF），其经费主要来自政府拨款和视听费。法国国有体制的典型特点是政府主导，媒介官员必须常常征求政府的指导和意见，政府甚至透过ORTF管理委员会控制法国公共广播电视的重要人事安排、财政收入、节目政策和运行形态及其方式。虽然后来的ORTF 比RTF有了较大的政治、经济和业务上的自治能力，但是总体上看，“政府主导作用不但很大程度上能够左右公共广播电视经营机构，而且深刻影响独立的国家广播电视行业行政主管机构的政策取向和日常行政行为。”[5] 与法国模式比较接近的有挪威、瑞典等国家。
与受到自上而下因素影响的英国和法国模式不同，德国公共广播是一种地方联合所有模式。德国在1950年建立了公营性质的德国广播电视联盟（ARD），该机构由德国各州的广播电视台、德国电视一台、二台等通过民主的方式组成。通过制定公法，征收视听费，来维持其正常运作。在组织体制上，德国公共广播以地方联合所有代替国家所有，接受独立于联邦政府的国家广播电视行政委员会的行业管理，但在行政、人事、财政乃至节目制播等方面拥有独立自主权。德国政府主要通过设立新闻局以及在各州的官方新闻办公室协调政府与传媒界的关系。政府对公共广播机构的控制作用相比英法等国要弱得多，不过，在法律允许的范围内仍可以进行一定的宏观调控。与德国情况大体相似的，还有比利时、荷兰等国家。
二、公共广播的新动向
上个世纪80年代以后，随着世界经济的快速增长，私有化、市场化浪潮席卷全球，技术进步使媒体竞争加剧，并带来开放的压力。公共广播的垄断地位和在社会文化领域的影响，受到极大挑战。在实行公共广播体制的欧洲和日韩等国家中，为了顺应潮流，争取受众，也为了应对所谓公共广播体制“市场封闭、效率低下、资源配置失效、竞争机制失灵”的指责，各国政府开始积极倡导和推动媒体的市场化转型，公共广播体制无论在宏观格局还是在微观操作上，都发生了一些变化。
这种变化的一大特征，便是引入私营资本，在广播电视领域实行公私并举的双轨制运作模式。目前，公营台仍然垄断视听费收视市场，一些电视台开始播出广告，而私营台则完全遵循商业模式，主要靠广告费为生，双方在争夺受众方面的竞争不断展开，公共广播的垄断势力被逐渐削弱，在广播电视市场上的份额和在受众中的影响力受到阻滞。
例如，曾经拥在超过80％以上市场占有率的英国BBC，不得不与私营的独立电视网（ITV）平分市场；日本公共广播机构NHK也与四大私营电视网──东京广播公司（TBS）、日本电视公司（NTV）、富士电视公司（FTV）和全国朝日广播（ANB）相互角逐；在法国，老牌的公共广播机构法国电视2台的晚间新闻收视率，已经落在私营的法国电视1台之后；德国广播电视联盟（ARD）与两大私营电视台RTL和SAT－1之间也形成彼此较量的格局，两家成功的私营台在市场占有率方面已经后来居上。在竞争中，欧洲的公共广播机构虽然生存下来了，但是其现状已经是步履维艰，它们虽然占据了1/3的市场，由于较低的收入增长率，它们的市场份额反而在缩减 [6]。
到20世纪末，随着新一轮的经济全球化运动向包括媒体业在内的众多领域不断渗透，特别是美国商业体制下的传媒巨鳄在世界范围内扩张的加剧，已经取得一席之地的一些私营资本开始抢乘这趟新时代经济列车，进行跨国广播电视扩张。例如，德国最大的出版集团贝塔斯曼集团获准收购卢森保广播电视台，德国私营广播电视的发展步上一个新台阶，法国私营的威旺迪集团近几年也涉及多种传媒领域，曾经计划收购美国电视网（USA Netwoeks）及其下属的两个有线电视频道。在这种形势下，各国公共广播进一步向市场转变，纷纷引入多种商业运作模式，尤其是在跨国领域，不断寻求多种经营策略。
最典型的莫过于英国广播公司（BBC）。早在1994年，英国政府审时度势，发表白皮书《英国广播公司的未来》，明确提出了大力发展国际电视的新政策，其主导思想是促进BBC参与国际电视业务和竞争，运用包括商业手段在内的各种手段向全球扩张。根据这一精神，BBC一方面对内调整组织架构，改组成立了BBC环球公司，下设环球电视公司、环球出版公司、环球服务公司等三家分公司；另一方面与有实力的传媒企业合作，共同开发世界市场 [7]。1995年，环球电视公司以灵活的融资方式，吸引皮尔逊公司投资，共同开办了BBC世界电视台（BBC World）和BBC娱乐台（BBC Prime）。BBC还以发展国际业务为平台，环球服务中心把建立国际电视业务和商业活动合为一体，通过在全球范围内的节目销售，以及音像制品、出版物的销售来增加收入，弥补运营经费的不足。1999年，BBC的销售额是1992年的两倍，来自商业经营的收入超过4亿5千多万英镑，占总收入的16％ [8]。
按照澳大利亚传播学者布朗的观点，公共广播机构通过与国外商业或非商业广播机构的合作，生产和销售节目，参与国际竞争，这种做法已成时尚，相当流行 [9]。在欧洲，德国公共广播ZDF向全欧洲提供包括娱乐内容在内的各种节目，并且在北京、新加坡和东京等地设有二十几个演播室 [10]。由政府和公共机构资助的法国电视五台，在世界各地分布了200多人的营销队伍，该台四分之一的收入来自海外营销收入 [11]。在亚太地区，2000年韩国政府修订颁布了新的《文化产业振兴基本法》，提出将从资金上支持节目制作、贸易情报、市场调查等相关机构，以鼓励它们参与国际交流和进入海外市场，提高韩国文化商品的出口竞争力。韩国最大的两家公共广播电视机构──公共广播公司（KBS）和文化广播公司（MBC）致力于节目出口和跨国合作。2001年KBS和MBC出口节目收入达1千2百万美元，是民营的汉城广播公司的3倍，比上年增长了46％ [12]，在亚洲各国一时掀起阵阵“韩流”。
不过，BBC的转型还不止于此，它的另一个更具有典型效应的举措是，2001年，BBC在加拿大开办了全娱乐电视频道“BBC加拿大频道”和“BBC儿童频道”，这是BBC在全球开发商业电视频道经营战略的重要步骤。按照许可证规定的要求，负责BBC对外电视经营的BBC环球电视公司在这两个频道中各占50%的股份，收入来自广告和电视用户的订费 [13]。BBC通过跨国合作，成功地将自己的全球化战略由内容渗透，扩展为资本把持。
三、背景与特点
各国公共广播体制的这一轮转型，尽管形神不一，动因也多有不同，但是总体上看，离不开以下几方面因素的影响：
其一，技术革命的推动。世纪之交，随着光缆、卫星和数字压缩技术的广泛应用，频道数量剧增，许多专业化电视频道所提供的节目，已经涵盖了过去由公共广播主导的诸如文化、知识、自然、科学、纪录片和音乐等领域。“一项最新的电视节目研究表明，许多公共电视的目标正在由有线电视完成，实际上公共电视提供的任何一类节目不但可以而且能够大量地在有线电视上看到。”[14] 由于受众的选择空间的增大，需求的个性化日益突出，而且，随着人们获取信息的途径多样化，受众不再把媒体作为获取知识的来源和新闻文化的载体，而是能够根据自身愿望和要求自由选择的消费产品。电视也不再是紧缺的供应媒体，而是市场服务媒体。受众群的迁移和分化，促使公共广播转向更大的市场，争取更多的受众。
其二，政府倡导。在经济全球化和市场化的冲击下，各国政府放松对媒体的管制成为一股潮流，与此同时，将媒体纳入整个国家全球化竞争战略的组成部分，也成为一大趋势。一方面市场开放，广播电视机构容易获得执照从事商业经营活动，公共广播机构一度垄断的特殊资源被赋予更多的商业特征，其公有或国有特性被蚕食；另一方面，由于有限的视听费已无法保证公共广播机构的正常运转，而且近年来这笔费用还在不断减少，更无法应付日益激烈的国内竞争，以及国际媒体的渗透；况且，建立一套政治文化体系和相关制度比建立一个成形的市场，需要的时间更多也更复杂，政府更倾向于选择一条简单的方式。于是，在“给公共广播一条生路”的口号下，将其推向市场，允许和鼓励公共广播提高其商业收入，强筋健骨，参与跨国竞争，便成为各国政府的必然选择。
第三，资金压力。近年来，公共广播机构的运营成本在不断提高，收入增长却在放缓。“由于电视媒体的技术转型，引起了多方面的结构变化，在商业电视界，这引发了一场由经济主宰的因果关系链：节目供应增加──资源减少──节目价格上升──引导消费便宜的电视节目。”[15] 这一现象，在公共广播界同样普遍存在，市场竞争的激化，以节目制作费、购买影视节目和体育转播权费高涨的形式，直接影响了公共广播的财政状况。例如，80年代中期德国电视台购买一部美国影片所支付的平均价是18万马克，到90年代中平均价升至60万马克；到20世纪末，如果是购买某部影片的首播权，则需支付数百万马克 [16]。另一方面，视听费收入的增长以及来自政府的资助，与消费价格指数连动，而价格指数上升的程度却远远低于广播电视部门开支的增长的速度。这些都迫使公共广播机构对内精减编制、控制支出，对外采取更多的诸如合股经营和合作制片等策略，以降低成本，分摊风险，扩大市场。
公共广播的转型受技术、政府、资金等因素的影响十分明显，但是归根到底，重要的还是受众市场的压力。如果不是出于对丧失受众的担心，以及由此而来的可能质疑其存在的正当性和合理性的忧虑，公共广播的转型不仅会缺乏动力，而且会失去方向和目标。另一方面，几乎所有的公共广播机构都在不断重申，争取受众并不意味着放弃公共广播的理念，两者并不矛盾更不对立，相反，正是为了更好地服务受众，特别是用高质量、多元化的节目内容来吸引受众，公共广播机构不仅要重构与受众的关系，而且要进一步强化自己的公共广播理念和使命感。在他们看来，因循旧制和彻底商业化，都不是公共广播的发展正途，在公共服务与市场策略之间寻求平衡，才是公共广播的前进之路。
于是，在一些公共广播机构那里，在变与不变之间，转型呈现出所谓“两分立”的特点，即公共理念与经营策略分开，国内服务与国际战略相分立。
“两分立”被认为是公共广播的典型──BBC率先开拓出来的一条全新的、富有活力和发展潜力的道路。BBC所持有的特许证执照，规定它必须履行自己的义务，为公众提供全方位的服务；它所面对的现实环境，又要求它必须兼顾理念与经营。为了确保公共服务的根本不致发生动摇，BBC努力将公共理念与经营策略区别开来，将商业活动和与收视费收入相关联的项目脱钩，并为其商业活动制订了明确的规则。<这些规则包括，其一在运作和财务方面，将公共资助行为与商业行为明确区分；其二BBC各商业子公司从BBC其他部门获得物资和服务，均支付费用，以确保公众资金不用于商业活动，使公众资金不会因为商业活动而处于风险之中；其三公共资助的服务项目不得用于推销BBC的商业产品和服务 [17]。与此同时，BBC利用视听费收入支持新增加的数字频道和免费频道，并无偿地提供给观众，以此获得受众的支持。
BBC在经营策略方面的改变，主要表现在开拓媒介产品的国际市场和跨国合作方面，在国内依然强调公共广播的本色，即采取国内本土公营和国际市场商营这两种经营策略，两条腿走路。至今，BBC在英国本土的经营仍然以视听费为主，没有任何形式的商业广告，也不播送任何带有赞助性质的节目。20世纪末期，BBC的商业收入逐渐增加，但主要限于国际市场，限于节目、音像和书刊等产品的销售。BBC不断扩大对外广播电视业务，甚至进行机构重组，整合资源，成立统一的国际新闻和信息部门，目的就是为了增强自己在国际市场上的活力，在更大范围内争取受众，以加强对世界舆论的影响，并且有意通过扩大全球市场将公共服务理念推广至全世界。
从某种意义上说，BBC的“两分立”策略颇具一石三鸟之功：既强调了坚持公共广播的品质，又开辟了新财源，获得了比较丰厚的物质收益，同时，扩大了国家的影响力。用BBC总经理格雷格·戴克的话来说就是：“BBC在全球的作用是极其重要的，我们独立和公平的报道给英国带来了巨大的回报──高度的公信力” [18]。
必须承认，公共广播模式的进一步转型，确实是受到传媒全球化、商业化发展的影响，这在世界公共广播领域是一个普遍存在的现象。在不断壮大的私营广播电视机构的重压下，特别是在以美国为首的商业媒体集团的全球性扩张的威胁下，公共广播必须寻求多种发展策略，才能求得进步。仅靠传统、单一的经营模式，是无法参与日益激烈的、跨国化的市场竞争，也不可能壮大自身，更无所谓坚守公共服务的使命。就此而言，BBC的新型发展战略，它通过改变经营模式来融入市场、通过国内国外公商分营来强化自身这种“外向型”做法，是一种必然选择，也是一项折衷式创新。
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