所谓代理问题（principal-agent problem or agency problem），就是如何使自身具有独立利益的代理人来最大限度地维护委托人之利益的问题，这是公司治理所要解决的中心问题，也是贯穿非营利组织法人治理的主线。哈特（1995:105）指出：信息不对称（information asymmetry）和合约不完全是产生代理问题的两个主要原因。而在笔者看来，合约不完全的根源也在于信息不对称。
hansmann（1987:27-42）曾以“合约失灵”解释非营利组织产生的原因[11]。一旦生产者与消费者之间发生了“信息不对称”时，消费者没有充分的信息与专业知识，判断产品或其接受劳务的数量与品质，因此在议价的过程中无法处于公平合理的地位。企业可能收取过高费用或提供劣质的产品，使得消费者蒙受相当大的损失。从而造成所谓“合约失灵”的问题。而非营利组织因为具有不分配盈余的特性，即使消费者在无法精确评断服务的品质或数量时，亦能认识到非营利组织，不以追求利润为目的的本质，故不会降低品质以求取组织的利益，因此，比较值得信赖（badelt,1990:56）。至于那些俱乐部或会员制组织，这类互益性组织的设立，乃是提供团体利益为目的，而且大都仅提供其成员独享其利益，hansmann乃提出“消费者控制理论”（the consumer control theory），认为消费者所以采取这种非营利组织形态，是作为捐助人（消费者）直接控制组织的一种方法。这种控制可以避免营利企业的所有者将捐助人的经费贪占利用，或提供低劣品质之产品与服务的诱因。
从本质上说，上述合约失灵反映的即是经济学里的一个重要问题：代理问题，只不过这里侧重的是消费者和生产者之间的关系，非营利组织作为一种制度安排，有助于克服其中的某些因素。但是，由于信息不对称以及因此导致的监督的困难，非营利组织中仍然面临下列困境：
——产出的品质与数量难以测度。与公共部门一样，非营利组织的产出属于非市场产出。正如美国经济学家沃尔夫（1994：45）指出：“同市场产出的效益—成本描述相比，非市场产出总的来说没有一个评价成绩的标准。”这一结论对非营利组织完全适用。首先，许多非营利组织的服务性产出往往不像产品一样看得见摸得着，产出的数量和品质难以测度。其次，非营利组织的产出和产出的最终社会效果之间有时间上的滞后性。“非市场产出通常是一些中间产品……充其量是最终产品的‘代理’……间接的非市场产品对最终产品贡献的程度是难以捉摸和难以度量的。”最后，“非市场产出的质量尤其是难以弄清的，其部分原因是由于缺少有关产出质量的信息”。而在市场产出的情况下，“这种信息应当通过消费者的行为和选择传递给生产者”。非营利组织的产品缺乏价格信号和消费者的自由选择，因而也就缺乏检验和传递质量信息的机制和渠道。rochester(1995:199)则用“责任的明确程度”表述了同样的看法：所谓的“底线”(bottom line)，即营利与否使得私营部门的责任明确，公共机构的责任和权限在法律中有明确规定，非营利组织的责任则处于相对模糊的状态。
——服务的间接性。服务的间接性即服务购买者不是最终消费者，尚有中间环节的存在。这种间接性特征在某些公共部门同样存在，但在非营利组织尤为突出。其结果是：家长很难判断托儿所的服务质量，因为他们年幼无知的孩子才是服务的直接对象；子女很难判断养老院的服务质量，因为他们年迈体弱的父母才是服务的直接对象；捐助者很难判断慈善组织的表现，因为捐助者“购买”的服务无一例外是让第三者受益。有鉴于此，英国一位非营利组织的资深负责人对捐助者、非营利组织及其服务对象之间的三角关系作了如下比喻：“主人带其宠物去见兽医：兽医提供服务，宠物是服务的需求者，而主人作为客户付费给兽医(rochester,1995:199)”。简言之，服务的间接性导致信息获取的困难，进而导致监督困难。
——“所有者缺位”或监督主体缺位。非营利组织面对多样化的监督主体，其中捐助者和服务对象无疑是最重要的群体。捐助者监督面临的主要问题是动力不足和监督主体缺失：即时小额度捐助者缺乏监督的动力和信息；大额度捐助者往往忙于自己的商务无暇顾及；有的捐助以遗嘱的形式，在捐助者去世之后才会生效，监督主体存在“自然缺失”。另一方面，作为弱势群体，非营利组织的服务对象不仅在信息获取和处理、利益诉求和资源动员等方面存在能力的缺陷，而且由于受益者所处的不平等地位，他们的监督作用难以有效发挥。
——“市场缺位”，也即外部监督机制薄弱。可以把三类部门监督机制的制度化程度作一个对比：公共部门监督机制的制度化表现为权责明确，监督者和被监督者关系明确，监督组织(如审计部门、管制机构和监督部门)健全，并有一套正式渠道使得监督者能够获得实施监督的信息；归根结底，宪政民主之下的“政治市场”为此提供了可靠的保障。而私营部门的监督既来自所有者的约束，更源于竞争环境下顾客的“用脚投票”和自由选择，价格、市场占有率等信号持续传递给生产者，形成外部硬性监督约束；企业资本所有者除了“用手投票”(如股东大会选举董事、董事会任免总经理等)之外，还可以“用脚投票”(如在资本市场上抛售股票)；而且，“手”之能起作用，往往正是“脚”起作用的结果——正是因为大家对公司业绩不满从而抛售股票，股价大跌，才产生了许多用“手”解雇经理层的事例。相比之下，非营利组织就比较缺乏类似的机制。
总而言之，非营利组织在所有权、控制权和受益权分离的条件下，存在着委托—代理关系，缔约各方的目标不可能自动统一，必须加以协调。但是，信息的不对称与合约失灵又使得这种协调无法低成本进行，在这种情况下，如何通过有效的法人治理来构造对代理人的激励和约束机制，使代理人来维护委托人的利益就十分重要。
从公司治理来看，对于如何设计激励约束机制，有两种不同的观点。一种观点认为，应主要依赖于企业内部激励约束机制的设计，持这一观点的代表性人物有：豪姆斯特隆(bengt r．holmstrom)、克拉克(clard)、泰罗勒(tirole)、雷纳(radner)等。另一派观点则认为，主要凭借市场机制就可以解决代理问题，持这一观点的代表性人物主要有：德姆塞斯(demsetz)、法马(fama)、哈特(hart)、斯克勒(scherer)等（黄明，1997：261）。事实上，在现实的公司运行中，这两类机制是结合使用的。而对于非营利组织（主要是公益性非会员制组织）来说，由于其内部构造的原因，外部的激励约束机制尤为重要。
4.3 利害相关者协同：非营利组织法人治理的重心
如果存在多重委托—代理关系，就必然要求利害相关者协调。利害相关者(stake-holders)理论源于公司治理的研究。这一理论正好弥补了单纯的委托—代理理论隐含着假定委托人主体资格仅限于股东的缺陷。布莱尔（1996）指出，“视企业为属于股东的资产的联合体侵害了其它参与者对其投资也应得到保障的期望……公司并非简单的实物资产的集合，而是一种法律框架结构，其作用在于治理所有在企业财富创造性活动中作出特殊投资的主体间的相互关系。当然，其中包括股东，并且，权益资本是总体投入组合中极为重要的构成部分之一。但投资并不仅限于股东，供应商、贷款人、顾客，尤其是企业雇员往往都作出了特殊的投资，这些投资的价值在极大程度上依赖于他们与那家公司的持续性的关系”。
由此，布莱尔（1996）总结道，“认识到公司是一种治理和管理着的专业化的制度安排，会促使人们关注这一个事实，即雇员、贷款人、供应商或者其他人都可以(并且经常是如此)作出专业投资，这些投资与股东们的投资一样面临完全的风险。所有在企业从事的业务活动中作出特殊投资的各方，他们之所以作出投资，都事先假定并期望他们能从企业内部这些资产的联合运用所创造的利润中获得相应份额的收益。”
按照布莱尔（1996）的观点，公司应该承认利害相关者的所有权并吸收利害相关者参与公司治理。波特也提出了与此类似的主张，认为应鼓励长期职工所有权，鼓励公司董事会具有更广泛的代表性，应该给予主要顾客、供应商、融资顾问、职工和社区代表在董事会的发言权（转引自：朱义坤，1999：46-47）。总之，随着企业规模的扩展，以及影响层面的增加，原由董事会单独履行治理职能的理念已不符合时宜，政府、组织的员工、以及消费者等均能运用影响力，左右公司的营运与管理。因此企业的治理体系便起了很大的转变，从原有由董事会主导的型式，转变成利害相关者皆能参与的型式(neubauer & demb, 1993: 201-202)。在更为广泛的意义上，monks & minow（1996）重点讨论能够决定公司管理和公司行为的不同成员之间的关系，这当中包括： （1）股东；（2）经理；（3）董事会；（4）其他成员，如雇员、客户、供应商、债权人乃至整个社会。
虽然理论上还存在一些争议，但在现实中，利害相关者理论已经得到了一定程度的贯彻。譬如，从1980年代末至今，美国已有29个州修改了公司法，新的公司法要求经理为利益相关者(stack-holders)服务，而不仅仅是为股东(stock-holders)服务（崔之元，1996）。而在1999年5月通过的《oecd公司治理原则》中，将“公司治理的框架应当确认利害相关者的合法权利，并且鼓励公司和利害相关者在创造财富和工作机会以及为保持企业财务健全而积极地进行合作”作为五大原则之一（吴敬琏等，1999）。
从“非国有化”到“非营利化”：NPO的法人治理问题（上）
从“非国有化”到“非营利化”：NPO的法人治理问题（下）