建国后，我国实行计划 经济 体制，以建筑成本确定价格的定额体系最大程度地减少了公有制主体之间结算的人力和物力，降低了工程建设主体双方间的交易费用，起到了积极的作用。但是，随着我国向 社会 主义市场经济的过渡，以成本定价格“量价合一”的定额体系的弊病也日益明显。
首先，以成本定价不利于激励 企业 提高生产效率、降低成本；
其次，以“量价合一”的共同定额依据计价，限制了企业间的竞争，不利于施工企业的优胜劣汰；
第三，定额由于测算的来源和依据、一般性和特殊性矛盾、时间和空间上的局限性，不可避免地偏离市场价，由此孳生租金空间，使一些工程建设项目成为合法或非法的逐利对象；
第四，由于“定额价与市场价并行的双轨制”的存在，对低于市场价的定额价分支项目补足，使最终计价结果既高于定额价、又高于市场价，更产生了人为扩大的租金空间；
第五，以成本定价的体系有别于以供求决定价格的国际惯例，不利于对外经济交流。
政府对工程定价体系积极探索改革途径，建设部于20世纪90年代初提出“控制量、指导价、竞争费”的工程造价改革思路。
广东顺德于2000年3月开始了“控制量，放开价，由企业自主报价，最终由市场形成价格”的改革，贴近了国际惯例。
2000年1月1日颁布实行的《中华人民共和国招标投标法》中第四十一条第二项规定：中标条件“能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；”从而明文确定了建设市场以供求决定价格的合法性。鉴于国情同时又规定，“但是投标价低于成本的除外。”由此提出了“不低于成本价投标”的问题。
有关人士曾将《招标投标法》规定“不低于成本价投标”的目的 总结 为四点：避免低价损害质量，维护招标人利益；防止过度竞争，维护投标人利益；避免损害合理报价者的利益；与《价格法》、《反不正当竞争法》等对反“低价倾销”的规定接轨。
实施对施工企业“不低于成本价投标”的约束 方法 主要有三类：
一是，在评标过程中剔除和避免低于成本的报价；
二是，工程实施过程中加强约束，以利益激励的方式，引导施工企业投标价不低于成本；三是，上述两者兼施。
二、局限论析
对于第一类约束方式，在实施中有较大局限性。
首先是“成本”的定义问题。对于“成本”是“社会平均成本”还是“企业个别成本”的问题，有较一致的意见。即使如此，对于企业个别成本的理解还是存在歧义，譬如期间费用是否计入成本。从 会计 学的角度看，成本与费用的概念存在差异。从施工企业的运作看，许多企业以总部管理费的形式在项目的工程款中抽取，客观上形成了“成本”。
相反，另一些企业的期间费用从来也不向各单项工程分摊，从而不能得出与前者统一的“成本”；全国四级以上国有建筑企业2000年产值利税率仅为3.5%，由于企业的平均收入接近平均支出，且无标底招标项目的报价低于传统招标项目的报价，在建设市场成交价格振荡幅度较大的现状中，如果成本包括“总部管理费”或“期间费用”等支出 内容 ，必定有较多的无标底招标工程项目报价低于其“成本”。
其次是成本测算的问题。财政部颁发了《企业会计准则-建造合同》，还制订了指南。但建造合同业务涉及的时间跨度长，收入及成本的内容变化多，还需要许多职业判断，会计 计算 比较复杂。更有甚者， 目前 会计信息失真失实现象不但十分普遍，而且十分严重。据国家审计署对1290户国有大中型企业1999年度会计资料的审计，会计报表真实或基本真实的企业仅占企业总数的31.5%，其中利润数据的差错率接近100%.在一些以项目部或承包上交管理费为维系的施工企业中，项目部或承包人只需将发票筹足，剩下的是总部财务部门的事，这些施工企业当然难以测算项目的实际成本，实际上，一些施工企业并不计算单项工程成本。当然，也有许多施工企业在真实地测算项目成本，一些精明的项目经理和承包人也能比较精确地预测项目成本，但许多情况下，这些成本测算信息是属于企业和个人的私有信息。
第三是成本信息的传递问题。我们知道传递信息是价格的基本功能之一，但人们可以直接观察和利用的信息是成交价格的信息，而成本信息往往是私有信息。由于成本信息具有价值，掌握信息者为了在成交价格中获得优势，出于自身利益最大化的考虑而不愿自觉传递成本信息。因此，其他人只能根据成交信息来推知成本信息，这需要有较多的外部条件。
从以往建筑市场价格被“半管制”的现实看，因为管制的价格是扭曲的市场信息，所以难以从成交价推知成本价。在无标底招标推行之前，许多人认为建筑行业是微利行业，但在上海和深圳率先推行无标底招标后，巨大的让利空间使人们意识到以定额计价的造价可能是过高的。“阴阳合同”的出现也表明有人愿意以低于被视为“合理”的“半管制”成交价格更低的价格成交，但这些可能传递真实成本的信息常常被忽视。
第四是专家判断成本准确性的问题。《招标投标法》第三十七条对专家人选有严格的规定，评委专家应当从事相关领域工作满八年并具有高级职称或者具有同等专业水平。由于“相关领域”有较大的范围，造价管理仅占其中较小的份额；从高级职称或者具有同等专业水平看，出于对“同等”一词的理解不同，一些地方政府将非高级职称的造价工程师列入专家库，也有的将其排除在外。
招投标专家当然不应局限于造价领域，现有专家在评标中也在发挥积极而巨大的作用，本文需要说明的是较多的非造价领域的评委专家并不能够在较短时期内认定投标人的报价是否低于其成本。即使是造价工程师，虽有经验丰富者能大致判断工程的成本范围，但这个误差范围往往比施工企业的获利空间更大。因此，专家虽能凭经验排除误差过大的标书，但不能依赖专家以标底来判断施工企业的报价是否合理，如果以此为依据，就回到了施工企业以标底为竞争导向的“半管制”价格的老路上。
第五是评委判定的客观性问题。《招标投标法》规定：“与投标人有利害关系的人不得进入相关项目的评标委员会；已经进入的应当更换”。“利害关系”是相对的，在中小城市，有限的投标人和有限的评委往往相互熟识，严格控制“利害关系”既难以做到，又有很大成本。虽然绝大多数的评委都公正、依法办事，但如果评委在主观指标上的权力过大，在个别项目上也容易造成不公平。
第六是投标人之间的成本差异。管理上的优劣，导致施工企业间的成本存在差异，而 科技 更是第一生产力，由此导致的成本差异更大。布鲁革引水工程招标中，日本大成公司比标底价低46%中标的结果令人震惊，人们不得不正视施工企业间的成本差异。
由此可见，仅仅依赖评标过程中剔除低于成本的报价，存在很大的误差和主观性。如果需要提高判断成本的精确度和客观性，不但会产生巨大的成本，而且很难实现。那么，如何更好实施《招标投标法》“不低于成本价投标”的规定呢？
三、投标决策的不等式推导
在施工企业理性选择的基本假设下，“报价决策”是指经过成本估算后，由决策人 应用 有关决策 理论 和方法，根据自己的经验和判断，从既有利于中标又能盈利这一基本目标出发，最后决定投标的具体报价。
施工企业参与投标的报价由工程预期盈利r和工程建设成本c组成，预期中标概率为P， P随着投标报价（r + c）增大而减小，投标成本为C1.施工企业参与投标的预期利益E（v）的公式如下：
E（v）= p×r– C1施工企业在局限的情况下为自己争取最大的利益，理性地作出是否投标的选择，如果预期E（v） < 0，则施工企业选择不参与投标。因此，施工企业参与投标必定预期E（v）≥0，即：p×r - Cl≥0.由于C1 > 0，得出p×r> 0；再由于p≥0，施工企业的预期盈利r > 0.由此得出，理性的施工企业参与投标，必定预期可以取得正利润r，也即投标价r + c > C.因此，在供求决定价格的市场经济法则下，施工企业的报价也不会低于其预期的成本。
那么，市场经济中是否不存在低于成本价投标的问题呢？这个不等式的推论：“施工企业不会低于成本报价”，在我国现阶段显然很容易被实证推翻，需要增加约束条件才能成立。
四、不等式约束条件方析
1、控制利润之外的“利润”
首先，公有制经济项目投资“委托一代理”模式中，委托人对代理人缺乏约束和“信息不对称”，导致相对较多的“寻租”活动。一部分代理人因看到腐败成本较小，收益较大，而选择“收租”甚至人为“设租”。而一些施工企业在利益最大化的选择中，因通过“寻租”能获得额外利润、有利可图而选择“寻租”。对利润r之外的“寻租利润”r‘存在较高的预期。导致r + r'> 0的同时可能r < 0，出现低于成本价投标的最终结果。
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