中国是一个人口大国，劳动年龄人口还在继续增长，单是从数量上看，劳动力资源近乎无限供给，这既是中国参与国际竞争的一大优势，也会给中国的 经济 增长速度、产业技术选择和就业保障体系构成巨大的压力，这一问题处理不好还会 影响 社会 的安定。因此，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划》在“提高人民生活水平”一章中首先提出的就是要千方百计扩大就业，要求“把扩大就业摆在经济社会发展更突出的位置，实行积极的就业政策，统筹城乡就业，努力控制失业规模”。本文拟 分析 新时期我国的劳动力供求形势，尽可能对劳动力供求缺口做出比较符合实际的判断。
一、劳动年龄人口的增长
今后若干年由于过去长期人口增长的惯性伴随人口总量的增长我国劳动年龄人口数量从而劳动力供给仍将呈上升趋势。具体数量如何，国内学界说法不一。有观点认为，中国男１６－５９岁、女１６－５４岁的劳动年龄人口１９９５年为７．３１亿人，２０００年为７．８亿人，２０１０年为８．５７亿人，２０１６年达到峰值时为８．７亿人，直到２０３０年劳动年龄人口总量也不会低于２０００年的水平。如果考虑到提前就业和 目前 很多职工在退休以后仍然另外从业的实际情况，把劳动力资源的统计口径界定在１５－６５岁年龄段，那么，１９９５年的劳动力资源是８．２亿人，２００５年超过９亿人，２０２５年将超过１０亿人，其后一直到２０５０年都会保持在１０亿人以上。中国社会 科学 院人口 研究 所的一项预测认为，我国１５－５９岁人口２０００年为８．２３亿人，２０１０年会增加至９．２６亿人，２０２０年达９．４１亿人，其后才会逐年减少。这一预测结果与国外权威机构的预测比较接近。联合国１９９４年的预测认为，中国１５－５９岁劳动年龄人口２０００年为８．３２亿人，２０１０年将增至９．２６亿人，２０２０年达到最高峰９．４９亿人；英国经济学家情报社（ＥＩＵ）和世界银行预测２０００年中国１５－６４岁年龄人口为８．４６亿人，到２０１０年将达９．５６亿人。这个数字要大于法定劳动年龄人口数，因为官方规定的退休年龄为男６０岁、女５５岁，剔除这部分人口，余下的结果当与前两个方案出入不大。
总之，从从属比（人口负担系数）看，我国目前正处在人口年龄结构变动的“黄金时期”，从现在起，劳动年龄人口的相对数量还会继续增长１０年左右，绝对数量还会继续增长２０年左右，近４０年内将始终高于目前的数量，２１世纪中期后有所减少也极其有限，劳动力资源近乎无限供给。
二、劳动力参与率与劳动力供给
劳动年龄人口和劳动力参与率的积便是劳动力实际供给量。由于我国人口受 教育 年限参差不齐，兼业、非正规就业和地下经济活动比较普遍，相当一部分退休人员重新就业，加之 农村 劳动力不受法定劳动年龄限制，因而我国的劳动力参与率远高于国外一般水平，如按法定劳动年龄人口测算约为９５％左右（以１９８２年和１９９０年两次人口普查数据为例 计算 出的劳动力参与率分别是９４．７％和９５．３％），按国际可比口径（１５－６４岁的人口界定为劳动年龄人口）计算当在８５％左右，比２０世纪９０年代中期的美国、日本、德国、韩国、印尼、巴西分别高出１４．４、１０．６、３０．４、２３．６、１６．４、１９．７个百分点。今后随着农村城市化进程的推进、人口受教育年限和生活水平的提高，以及更多的非正规就业转化为正规就业，我国人口的劳动力参与率肯定会趋于降低。需要指出的是，劳动力参与率降低也可能是就业市场恶化的结果，在那种场合，公开的和隐性的失业水平都会提高。我国劳动力参与率如能降到上个世纪９０年代中期日本的水平，那么本世纪前１０年劳动力将每年新增９００万以上（比前１０年每年多增加约２００万人）。如果超过这一水平，每年将新增１０００万以上。２０１０年以后，伴随少年人口比重的快速下降和老年人口比重的迅速上升，劳动年龄人口所占的比重会明显降低，从而劳动力供给量会逐渐减少，但绝对量仍会增加相当长一段时期。
三、现行统计中的失业人口和失业率
我国现行统计中的劳动力指标主要有两个，一个是经济活动人口，一个是城乡从业人员。经济活动人口是指１６岁以上、有劳动能力且参加或要求参加社会经济活动的人口，包括从业人员和失业人员。这一指标相当于前文分析中的全社会劳动力供给量。至于城乡从业人员即是指全社会实际从事经济活动的全部劳动力。如２０００年我国经济活动人口总量为７３９９２万人，从业人员数为７２０８５万人，二者相减为１９０７万人，占经济活动人口总量的２．５８％。统计中的经济活动人口与城乡从业人员之间的差额是否就是全部公开失业人口？答案是否定的。
在我国，失业有特殊的统计定义和统计范围。劳动部门规定的登记失业的统计定义为：在劳动年龄内（１６岁以上，退休年龄以下）有劳动能力，目前无工作、以某种方式正在寻找工作并按有关规定在劳动部门办理了失业登记的人员，如此得到的失业率称登记失业率。改革开放以来我国城镇登记失业率从１９７８年的５．３％一度下降到１９８５年的１．８％，然后又逐步上升到２０００年的３．１％、２００５年的４．２％。登记失业率在一定程度上是可控的，政府得以根据社会保障制度的建立情况循序渐进地扩大登记失业的规模和比例。未来５年政府对城镇登记失业率的规划目标为不超过５％。
统计部门的失业定义是：１６岁以上，有劳动能力，调查周内未从事有收入的劳动（具体是指劳动时间不到一小时），当前有就业的可能（具体是指如有工作两周内可以上班）并正以某种方式在寻找工作的人员，如此得出的失业率被称作调查失业率。估算的调查失业率２０世纪９０年代中期为４％，９０年代后期超过６％，２００３年后有所缓和。
从统计范围看，目前失业登记的统计范围基本上是户口在本地的城镇人口，失业调查的范围也是城镇常住人口，这两个范围都不包括广大农村和大量临时进城的农村劳动力，而且也不包括 企业 下岗职工。
四、隐性失业人口
除了上述统计到的公开失业人口外，中国城乡从业人员中还包含了大量的就业不足人员和尚未解除劳动关系的城市下岗职工，这部分人口 理论 界统称隐性失业人口。
就业不足人员
就业不足人员是指：非个人原因，在调查周内工作时间不到标准工作时间的一半（即２０小时），并愿意从事更多工作的人员。用上述标准判断，我国就业不足人员是大量存在的，这其中有单位的富余人员、农村的剩余劳动力以及城镇各种工作不饱满、收入较低的就业人员。就业不足是就业的一种状态，而不是失业的一种状态，但就业不足人员随时都可能转化为失业人员。
与发达市场经济国家相比，我国的就业不足人员占就业人员的比重要高得多。主要原因有三个：一是发达市场经济国家的失业保险覆盖面较宽，失业保险水平也较高，劳动力失业后普遍享受失业保险，生活有保障，因此有某些人“盼失业”之说；但我国的失业保障面还比较窄，能领取失业保险金的人还比较少，失业保险水平也很低，很多劳动力失去工作后也就失去了生活费来源，因此都力求能再从事有收入的劳动，就是处于就业不足状态也总比失业强。二是我国各类企业、事业和机关单位还没有完全改变“铁饭碗、大锅饭”的机制，单位不能根据生产和工作任务状况随时增减人员，这就使相当一部分人处于就业不足状态。三是由于劳动力市场还不健全，再加上户籍管理等方面的限制，劳动力还不能完全自由流动，特别是农村大量的剩余劳动力还不能自由流向城镇。
下岗职工
下岗职工是上世纪９０年代中期以来国有企业就业不足人员转化为公开失业人员的一种特殊的过渡形式。１９９８年８月，劳动和社会保障部、国家经济贸易委员会、财政部、教育部、国家统计局、中华全国总工会六部门联合发文，对国有企业下岗职工作了明确的界定，即：实行劳动合同制以前参加工作的国有企业的正式职工（不含从农村招收的临时合同工）、以及实行劳动合同制以后参加工作且合同期未满的合同制职工中，因企业生产经营等原因而下岗、没有在社会上找到其他工作的人员。“下岗”实际就是失业，只是在保障制度上二者有所不同。政府之所以没有选择让这些失去了工作岗位的人直接失业，乃是因为在计划经济体制下，政府、企业与职工之间客观存在着一种特殊的信用关系。就是说，职工一旦被某一单位录用，事实上双方就互相对对方有了一个郑重的承诺。职工的承诺是不经单位同意则必须永远在这里干，单位一方的承诺是只要你不犯大错就永远雇用你。这种特殊的事实上存在的终身就业以及养老、医疗保障方面的承诺——即以单位为载体的保障制度——不仅以国家 法律 的形式给予了确认，而且也以低工资制度给以经济意义上的保证。随着改革的不断深化，这种国家、企业、职工个人间的信用链条不断松动。首先是国家改变了一次分配定终身的固定工制度，实行劳动合同制并鼓励劳动者合理流动；职工个人也不愿终身依附于一个单位，而倾向于自由流动；企业为了增强自身的竞争能力也希望根据生产的需要招用人员。这种制度与认识上的改变一经市场体制的催化，便使得隐蔽于单位内部的冗员大量显现出来。正是基于这样一些 历史 原因，在原有的单位保障体系已难以发挥作用、而新的社会保障体系尚不完善的情况下，要在比较短的时期内完成结构调整和国有企业减人增效的目标，政府和企业就选择了让职工离开工作岗位但继续保留与企业之间的劳动关系的“下岗”方式，而不是直接失业的方式，并逐步形成了专门适用于下岗职工的基本生活保障制度。
应该说，“下岗”制度的安排，对于保障离岗职工的基本生活、维护社会稳定是发挥了很大作用的。但存在的问题也比较明显：（１）政府财政压力过大。下岗职工基本生活保障制度的建立，从一开始就是中央政府大力推动的结果，而且其出发点更多的是从 政治 稳定的角度考虑的。但由于下岗问题主要集中在经济效益很差的企业和经济结构调整任务沉重的老 工业 基地，应由企业负担的部分往往难以按时、足额到位，就是社会筹集部分（主要由失业保险基金承担）也存在很大困难，“确保”的责任 自然 落到地方政府头上。而这些地方政府的财政也很紧张，所需资金难以落实。为此，中央政府只能通过转移支付的手段将资金的压力转移到自己身上。（２）社会成本过高。由于下岗职工基本生活保障制度是独立于失业保障体制而存在的，使得各级政府、劳动社会保障部门不得不在维持正常的失业保障之外还要投入大量的人力、物力和资金用于下岗职工的基本生活保障。再从资金的角度看，由于企业和地方政府普遍存在筹集资金困难的问题，而中央政府对确保下岗职工基本生活保障的要求又很高，于是便出现了企业为确保下岗职工生活费的发放而拖欠在岗职工的工资、政府为确保下岗职工生活费的发放而拖欠教师或机关公务员工资的现象。这种拖欠所带来的社会成本的增加虽然数额难以计算，但其影响可能更大。（３）政府效率低下。应该说，通过减人增效使国有企业摆脱过重的社会负担和历史包袱，解决国有企业普遍经营困难的矛盾，并在这一过程中为裁减下来的下岗职工提供基本的生活保障，是我们建立下岗职工基本生活保障制度的基本政策目标。然而由于它毕竟不是规范的失业保障制度，下岗职工的管理主要在企业层面，缺少必要的组织手段和运行机制的支持，使其政策效果大打折扣。所以，国务院决定从２００１年起逐步实施下岗与失业并轨，并在此基础上实现失业保障制度的统一。这是全面解决目前所面临的矛盾和问题的需要，也是进一步推进改革的需要。
隐性失业知多少
在对以上概念做出了明确的界定以后，我们来具体估算一下中国从业人员中究竟有多少隐性失业人口。先看农村的情况。现在比较公认的看法是上世纪９０年代中期农业剩余劳动力达１．５－１．８亿（具体估算 方法 可以是抽样调查，也可以是国际比较），约占农业劳动力总量的一半、农村劳动力的３５％左右，我们假定１９９５年的农村隐性失业率就是３５％。联合国劳工组织和中国劳动部１９９５年的联合调查显示中国农村的隐性失业率为３１％，似乎偏低。再看城镇的情况。国际劳工组织和中国劳动部１９９５年的联合调查数据显示，中国城镇各类企业的综合隐蔽失业率为１８．８％。这一数值基本上与各部门对城镇就业人员隐性失业率的各种估算值的中间值（国家计委和国家体改委的估算值为２５％，国家统计局为２０％，劳动部为１０％－１２％，研究部门为２０％－２５％）相当。我们就把１９９５年的城镇隐性失业率确定为１８．８％，并假定此后５年随着国有企业改革的不断深化、城镇劳动保险制度和劳动统计制度的不断完善，城镇隐性失业人口会越来越多地转化为公开失业人口，同时就业渠道和就业岗位不断增加，从而使得隐性失业率像农村一样每年递减１个百分点，那么２０００年的城镇隐性失业率就是１３．８％，隐性失业人口数约为２９４０万人。城乡合计，２０００年全社会的综合隐性失业率为２５．２％，隐性失业规模约为１．７９亿人。
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